高水平建设“平急两用”公共基础设施，是深入践行党中央、国务院关于“统筹发展和安全、推动城市高质量发展”的重要举措，也为加快集体土地、房屋等资源整合，促进乡村产业振兴引来了新的“源头活水”。

北京市平谷区南独乐河镇南山村，作为北京市“百千工程”首批示范村创建单位，紧密衔接平谷区创建国家“平急两用”发展先行区的目标，重点围绕“吃、住、行、医和集中承载”这“五大应用场景”中“住”的问题，在自然村之间统一规划布局，优化功能衔接机制，着力打造“平急两用”乡村休闲综合体，在全国率先启动“平急两用”新型乡村社区建设。

一年来，南山村在实践探索上有了质的飞跃，一个沉睡的、闭塞的、传统的北方小山村正在逐步蜕变成发展的、开放的、创新的新型乡村社区，不仅实现了自我蜕变，更在实践中积累了丰富的、可复制推广的建设与管理智慧，示范效应显著，对于构建安全韧性社区、推动全国乡村地区高质量发展具有重要的引领价值。

 

南山村新型乡村社区

创新做法

一年来，平谷区委、区政府认真落实并积极探索“平急两用”公共基础设施建设应用场景，结合北京市“百千工程”，全力打造集生活服务便利、产业形态丰富、生态环境优美、应急保障能力过硬于一体的南山村“平急两用”新型乡村社区。主要做法有：

◆ 聚焦平急功能融合，优化空间布局

2023年4月18日，国家发展改革委在南山村举办了“平急两用”公共基础设施建设现场会。南山村“平急两用”新型乡村社区，以实现“平急两用”功能为目标“造产业、造社群、造生活”，其核心是以“平急两用”功能融合为导向，以产业融合为引领，建设“宜居宜业和美安全”的新型社区，构建全新的产业和生活场景。

结合“平急两用”建设，南山村重点打造高品质乡村休闲综合体，同步配套“平急两用”公共基础设施，形成整体“平急两用”公共安全片区。“平”时热热闹闹，主动融入首都发展全局、“高大尚”平谷发展大局，构建可持续发展的智慧化服务社区生态圈。“急”时从容不迫，主动担负起保障国家安全、保障重大赛事，应对自然灾害、重大事故等功能，承担紧急避险、临时指挥、应急保障等任务，助力形成国家应对各类安全风险的保障网格。

根据“三区两通道”的标准要求，南山村（一至十四队）具体划分为工作准备区、缓冲区、隔离区、医务及工作人员通道、隔离人员通道。按照应急需求，南山村建立“六大指挥中心”，即指挥调度及信息发布、安置住宿、物资储备、餐食制作及配送、医务服务、交通转运等中心。在出现应急状况时，能够实现隔离安置、指挥调度、信息发布、医疗保障、餐饮配送、交通转运等转换；进入应急状态时，区、镇、村级干部及相关工作人员就地成立保障组，完成三级指挥体系搭建。南山村四队为工作准备区，村级保障工作组进驻，游客接待中心变为指挥中心，民宿民宅转为隔离点，餐饮中心转为隔离人员饮食制作和配送中心，相关医疗保障服务人员也同时进驻；十队功能为物资保障区，镇级驻点专班进驻；其他小队则转为隔离区。全部项目建成后，在极限应急状态下，南山村一至十四队民宅空间可承载约1.82万人。

◆ 聚集多主体联合发力，发挥区级统筹的组织优势

在区委、区政府的正确领导下，强化区级统筹力度。由区人大牵头负责对南山村的打造工作，全区各相关单位和部门协同配合，对中央、市、区及各项社会资源进行整合。按照“渠道不乱、各记其功、统一拨付、集中投放”的原则，用于“平急两用”新型乡村社区建设。主动申请中央财政国债支持；引导社会资金和金融资金积极参与建设，国家开发银行和中国农业发展银行针对本项目给予区联扶实业管理有限公司（以下简称“区联扶公司”）相应的融资授信，积极招商引资，广泛吸纳社会资金参与建设，多方化解资金难题；项目建设、运营资金由企业投资，平谷区国资委下属企业联扶实业管理有限公司负责高品质休闲综合体和营地项目的资金投入，对资金使用实行监管，并对工程进度及工程质量进行监督管理，委托专业团队进行改造及运营。

建设过程中，优先聚焦盘活乡村低效和闲置资源，用好集体经营性建设用地，统筹学校等集体公益性建设用地。区联扶公司计划在南山村收储120套闲置院落，目前已经签订合同的有76套院落，6月底完成改造40套院落，至9月底，所有已签约的76套院落将全面完成改造。自2023年启动建设以来，已完成76处民宅、3处村集体公共建设用地及20.8亩集体土地收储及流转。高品质打造“平急两用”休闲综合体，计划建设71套高品质民宿，8处公共服务及配套特色业态设施，6处停车场和3处休闲娱乐设施，整体项目计划2024年10月前完成建设。

◆ 聚力“三生”融合，加快乡村产业振兴

南山村遵循“充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，全面推进乡村振兴，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环”要求，聚焦生产、生活、生态“三生”融合，秉持“平急两用、产业融合、文化融入、治理融通、功能融合”的理念，建成既满足乡村居民及新业态就业人群的日常生活与发展需求，又具有各类公共危机时期应急保障功能的新型社区。

重点围绕“平急两用”高品质休闲综合体，统筹“吃、住、游、娱、购、行”六大场景进行打造。在“吃”的方面，构建“2+2+N”的餐饮体系；在“住”的方面，营造品质宜居的民宿集群；在“游”的方面，打造“3+8”游览体系；在“娱”的方面，形成五大休闲娱乐产品；在“购”的方面，秉承“原产地”和“乡村共富”理念，塑造平谷“原产地”品牌；在“行”的方面，构建内通外联的道路体系。

一年来，高质量完成一期17处民宿改造，接待中心、应急食堂、农夫市集、停车场等公共服务及配套设施已改造完成。包含精品民宿在内的书吧、咖啡屋、茶室、禅舍、瑜伽馆、营地等新业态也将在南山村里呈现，城和乡的元素将更加融合，乡与城的差距正逐渐缩小，乡村振兴的目标正逐步实现。

为进一步延伸新型乡村社区的生产性功能，南山村立足景色优美、底蕴深厚、交通便利、位置优越，利用“铜南山、铁北寨、打不垮的鱼子山”中红色名村的综合优势，充分发挥“乡创”赋能乡村振兴的实际作用，组织清华美院、中央美术学院、天津美术学院、燕山大学等京津冀8个艺术院校，积极推进5月至10月举办的首届南山艺术季活动，着力打造大学助力乡村振兴的集聚区、艺术家集聚区、新质生产力集聚区，将推动南山村建设成为具有平谷特色的高质量发展样板村，将曾经名不见经传的南山村推向舞台中央，打造艺术乡村、文化名村、休闲新村。

 

南山农集

◆ 聚合“以平养急、予急于平”，构建长效运营管理新机制

作为全国首个“平急两用”新型乡村社区，目标任务是全方位、多层次的，一系列的基础设施和配套公共服务设施只是其硬件建设，对“平急”功能转换的提升则是其软件建设的重要内容，“平急两用”需要真正做到以“平”养“急”、予“急”于“平”。

根据“平急”功能转换要求，南山村建立“平急两用”新型乡村社区“四个一”机制：绘制一张布局图，总体展示村内隔离房间位置分布，明确三区两通道范围边界；建立一份应急用房台账，全面掌握房间配置情况信息，详细记录每户住址、房间数量、双人床数量、单人床数量等信息，确保需要时能够及时精准调用；制定一套“平急”转换方案，明确组织机构和“平急”转换工作流程；建立一支保障队伍，强化应急服务保障，以村“两委”干部、党员、村民代表、网格员、护林防火员、保洁员、企业服务人员为主体建立服务保障队伍，“平时”作为社区主要的服务人员，“急时”作为应急服务保障人员。通过培训让大家掌握转换流程中的具体任务、应注意的事项、人员接收安置和群众分散转移要求等，提高“两委”委员和网格员“平急”转换的应急素质。通过实战演练检验人员接收与安置、房源转换与使用、物资储备与供应、餐饮服务与保障等全链条应对能力。

为进一步加强“平急两用”新型乡村社区规范化建设，平谷区制定了《平谷区“平急两用”新型乡村社区建设导则》《平谷区“平急两用”新型乡村社区设计及实施指导意见（试行）》。根据区相关导则及意见，南独乐河镇制定了《南独乐河镇南山村“平急两用”新型乡村社区平急转换工作方案》，根据不同的应急响应级别，进行了多次沙盘推演，并以接近实战的状态进行实地演练，确保机制运转通畅。

同时，为保障各类资金投入项目所形成资产最大限度发挥作用，构建长效稳定的管理运营机制，根据国务院办公厅转发《国家乡村振兴局中央农办财政部关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》要求，结合工作实际，南独乐河镇建立资产管理制度保障机制。

一是明确资产权属。结合项目特点，进一步明确资产确权适用范围、确权方式及权益归属、确权登记程序、项目资产移交及划拨等内容，设立资产台账、项目资产移交协议、项目资产移交清册等参考模板，确保资产确权可操作性强。二是落实并规范开展后续管护运营。明晰资产管护运营责任、台账建立、资产处置、档案管理等内容，设立项目建设情况台账、资产管理台账等参考模板，建立健全项目资产的长效运行管理机制。

 

京津冀艺术院校学子在南山村创作

工作成效

◆ 抓机遇，促增收，培育乡村经济增长点

在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是党中央、国务院更好统筹发展和安全的战略高度作出的一项重大决策部署。

平谷区积极响应中央及北京市的号召，将南山村作为“平急两用”新型乡村社区建设的示范村，深入践行“大城市带动大京郊，大京郊服务大城市”的发展理念。针对南山村资源闲置的现状，平谷区创新性地运用农村宅基地“三权分置”改革，以“平急两用”设施建设为核心，重构农村生产、生活、生态“三生”空间布局，旨在打造一个集便捷服务、多元产业、优美生态与强大应急保障能力于一体的和美乡村典范。南山村项目的成功实施，不仅极大地提升了乡村的综合承载能力，更以其独特的“平急两用”特性吸引了大量社会资本的青睐，累计撬动资金高达9344万元，为乡村发展注入了强劲动力。

在推进“平急两用”设施建设过程中，南山村依托区、镇两级的统筹指导，把“政府搭台、企业唱戏、村民受益”的模式贯穿整个过程、渗透到每个环节。充分尊重市场规律、市场主体意愿，充分发挥头部企业投资建设、开拓市场、打造品牌支撑作用，以市场效益确保“平急两用”设施建设可持续高质量发展。南山村项目建成后，预计2024年至2030年，年均接待游客将持续攀升达7万人次，76套民宿预期年收益将达3千万元。村集体成立物业管理公司为新型乡村社区提供物业服务，村集体预期年收益为150万元。物业公司可提供50个岗位，村民务工收入可达370万元。

◆ 微改造，精提升，低成本嵌入应急功能

南山村“平急两用”新型乡村社区的打造，提升了平谷区服务首都功能的能力，较好解决了应急处突服务保障、城市要素冗余备份等问题。“平”时可运营，用作民宿、旅游、康养等功能，满足市民高品质休闲需求，透着烟火气；“急”时可转换，遇重大公共突发事件时立即转换为应急场所设施，保证“战时”状态。这种“平急两用”的模式，不仅释放了乡村的多元价值，更大幅提升了农民资产的价值，成为推动乡村振兴的强大动力。

在改造过程中，南山村坚持绿色发展理念，注重保留乡村的原始韵味与生态特色，石墙、小路、果树等乡村元素得以完好保留，为游客带来更加真实的乡村体验。同时，通过精细化设计与标准化施工，对试点范围内的房屋进行了科学改造，既满足了应急需求，又兼顾了美观与实用，实现了以较小成本嵌入应急功能的目标。对自愿流转的房屋按照“平急两用”标准集中改造；对其余自主居住房屋统一按照安全标准进行改造，确保应急时226处房屋可以统一使用，补足城市应急建设短板，急时能快速即时转换应急功能，真正实现高质量发展和高水平安全的动态平衡。现已完成的3处样板间及3处民房功能植入均已投入使用，实现了公共服务、公共治理、文化休闲、公共应急元素与传统乡村的深度融合。

◆ 投融资，解难题，激发市场投资活力

创新投融资机制，充分尊重市场规律，探索以市场化方式为主、政府给予必要指导支持的投融资方式，调动经营主体积极性，引导经营主体自觉按照“平急两用”标准办事。依托专业团队提供“规划+招商+运营+管理”一体式服务，助力乡村振兴。

统筹农、林、水等领域相关政策，区财政新增投资近4000万元，选取11个乡镇26个村庄4267栋房屋，改造完成2万间“平急两用”房间，把南山村打造成为全国第一个“平急两用”新型乡村社区。在高品质乡村休闲综合体方面，有序推进16个休闲综合体建设，带动社会投资56.17亿元。除了国家、市级层面安排投资的大项目，“平急两用”新型乡村社区建设资金大多数来自市场化投资，提高了社会资本对农业农村的关注度，打通城市和乡村壁垒，实现城乡融合可持续发展。

 

南山村“平急两用”项目规划图

经验启示

◆ 坚持改革创新与规划管控相结合

统筹新建增量和盘活存量，优先使用、集中盘活乡村低效和闲置资源。坚持先规划、后建设；坚持生态环境不破坏、耕地红线不突破、农民利益不受损；坚持因地制宜、依法依规，按需新建相关设施，推动乡村有机更新。

◆ 坚持政府指导与市场作用相结合

坚持政府在规划建设、优化营商环境等方面发挥主导作用。在运营管理层面，充分发挥市场机制作用，吸引调动民间投资积极性，依托专业团队提供“规划+招商+运营+管理”一体式服务，助力乡村振兴。目前，平谷区推进的“平急两用”项目主体均为民间投资，政府主要对支线道路、通信设施、垃圾污水处理设施、旅游设施等相关基础设施优先予以投资配套。

◆ 坚持系统布局与试点突破相结合

坚持系统观念，统筹发展与安全，激活各类资源要素，统筹做好“平急两用”设施选址布局和规模测算，防止资源浪费。平谷区对全区山区村庄进行了摸底，全面梳理山区村庄的基本情况，坚持“试点先行，由点到面，梯次推进”工作原则，以南山村、塔洼村、黄草洼村等5村为试点先行探索打造“平急两用”新型乡村社区，把南山村建成全国首个“平急两用”新型乡村社区。类似南山村这样相对独立、易于封闭、交通便利、形态又比较丰富的村，全区共选定了11个乡镇26个村，重点打造高品质乡村综合休闲体。

◆ 坚持党建引领与群众意愿相结合

充分尊重群众意愿，积极发挥基层党组织作用，把做好群众工作放在最优先位置，加强宣传引导，把党的正确主张变为群众的自觉行动，确保好事办好办实。南山村针对一至十四小队226处民宅，本着农民自愿原则应收尽收，重点打造高品质乡村休闲综合体，其余房屋进行安全功能植入，以达到应急安置居住的标准，同步配套“平急两用”公共基础设施，形成整体“平急两用”公共安全片区。

（作者单位：北京市农村经济研究中心）