摘  要：发展壮大新型农村集体经济，是全面深化农村改革，实现乡村振兴、农民富裕的重要举措，对村级集体提升自我发展能力和服务功能起到至关重要的作用。富平县坚持“因地制宜、分类指导、量力而行、逐步推进”的原则，以强村富民为目标，盘活村级资源资产，加大政策资金扶持，探索创新发展模式、实现形式和运行机制，精心培育农业农村发展新业态、新动能，多层次、多渠道、多形式增加农村集体收入，有效增强了农村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力和水平。县委联合调研组围绕县农村集体经济发展，选取重点镇（街道）、村，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对全县农村集体经济发展现状、运行模式、收益分配、瓶颈问题等进行了专题调研。

通过调研，联合调研组系统分析了富平县发展壮大农村集体经济过程中在资金、人才、土地、体制机制等方面存在的瓶颈问题，并立足富平发展实际，会同相关专家分析研判、学习借鉴外地经验，提出富平县发展农村集体经济的总抓手，明确发展思路，在“强化顶层设计、创新发展模式、创新管理举措、汇聚发展新力量、激发发展内动力”等方面研究对策，奋力走出一条具有富平发展特色的实践路径。

发展壮大新型农村集体经济，是全面深化农村改革，实现乡村振兴、农民富裕的重要举措，对村级集体提升自我发展能力和服务功能起到至关重要的作用。近期，按照县委的安排部署，县委政研室会同县财政局、农业农村局、乡村振兴局等职能部门，成立县委联合调研组，分别选取不同区域特点、不同资源禀赋、不同风土人情，具有一定代表性的6个镇（街道）18个村，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对全县农村集体经济发展现状、运行模式、收益分配、瓶颈问题等进行了详细的调查研究，并充分借鉴外地先进经验，提出了针对性的意见建议。现将调研情况报告如下。

一、现状与做法

富平县辖2个街道办、14个镇，268个行政村，2101个村民小组，总人口78.58万，其中农村人口46.9627万。全县总面积1242平方公里，其中耕地、园地、林地、草地、湿地面积149.16万亩，城镇村及矿用地、交通运输用地33.87万亩，水域及水利设施用地2.27万亩。2021年度全县农民人均可支配收入15607元。

近年来，我县高度重视发展壮大农村集体经济，特别是脱贫攻坚战打响以来，坚持“因地制宜、分类指导、量力而行、逐步推进”原则，以强村富民为目标，积极盘活村级资源资产，不断加大政策资金扶持力度，着力探索创新发展模式、实现形式和运行机制，精心培育农业农村发展新业态、新动能，多层次、多渠道、多形式增加农村集体收入，有效增强了农村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力和水平。从调研情况看，全县新型农村集体经济与全国、全省绝大多数地方相似，2017年以前“有名无实”，2017年农村集体产权制度改革后才逐步建立，到2021年底，全县268个行政村集体经济实现全覆盖。

（一）坚持高位推动：利用农村改革与脱贫攻坚契机，在加强组织领导、完善顶层设计、抓好示范带动方面狠下功夫，不断创新工作举措，全县村集体经济从无到有，全面建立。

1.加强组织领导。认真落实中央和省市委精神，建立县委书记、镇（街道）党（工）委书记、村党组织书记三级书记联动包抓工作机制，推行“县组织、镇落实、村实施”分级负责制度，切实加强党对农村工作的领导。制定印发关于抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴工作的意见，抓好习近平新时代中国特色社会主义思想学习，开展村级带头人、村集体经济组织负责人培训，实施“抓党建、强素质、改作风”专项行动，强化县、镇、村三级干部队伍建设，为“三农”工作保驾护航、汇聚力量。全县264名村党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人，占比98.5%（曹村镇尚书村、美原镇盘龙村、东华街道五星村和上官村4个村，因各种原因未实现村党组织书记兼任，目前由镇﹤街道﹥选派机关干部代管村集体经济组织）。

2.完善顶层设计。制定印发了《富平县农村集体经济组织规范管理指导意见》《村集体经济收益分配管理办法（试行）》《村集体经济收益分配办法指导意见》《农村集体资产资源资金管理工作导引》《关于做好农村集体资产向农村集体经济组织移交的通知》《关于进一步加强村集体经济规范管理的通知》《关于加快村级集体经济“空壳村”清零工作的通知》等一系列推动村集体经济快速发展、稳定增收的政策和文件，完善发展壮大村集体经济的顶层设计。

3.抓好示范带动。按照“抓两头带中间、抓规范促提升”的思路，扎实开展“旗帜村”创建。目前，已成功创建“旗帜村”20个，创建省市级标准化示范村19个。印发《坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村集体经济的实施方案》，在全县16个镇（街道）确定了35个村作为发展壮大农村集体经济示范村，通过重点支持、跟踪问效，全县涌现出城关街道姚村、庄里试验区三河村、齐村镇街子村等一大批村集体经济发展示范村。

（二）坚持精准帮扶：农村集体经济在“输血”中成立，在“喂养”中成长，在“车间”里徘徊，靠“保姆”发展，全县村集体经济稳健起步，势头良好。

1.村集体清产核资情况。2017年，我县按照《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（中发〔2016〕37号）文件精神，采取“积极稳妥、先易后难、扎实推进、确保质量、按时完成”的工作思路，全面开展清产核资，科学界定成员身份，有序推进经营性集体资产股份合作制度改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度。截至目前，全县农村集体资产总计29.28亿元，其中经营性资产2.95亿元，非经营性资产26.33亿元（图1）。全县成立集体经济组织269个（组级1个，城关街道连城村二组股份经济合作社），界定集体经济组织成员200234户682531人，确定成员股东全县集体经济组织登记赋码完成率达100%。

 

2.各类扶持资金投入情况。县发改局、财政局、农业农村局、乡村振兴局（扶贫办）统筹整合各类涉农资金、扶贫资金，将扶持壮大村集体经济项目资金纳入年度预算，专款专用，为农村发展壮大集体经济提供了资金保障。脱贫攻坚以来，用于发展壮大农村集体经济总资金36685.47万元，其中涉农整合资金3867.1万元，扶贫（衔接）资金18273.91万元，苏陕资金10850.66万元，行业资金200万元（农业农村局项目资金），其它资金3493.8万元（社会捐赠、部门投入等资金）（图2）。

 

从268个村集体经济组织资金投入看，1000万元以上的2个，占总村数1%；500万元及以上的9个，占总村数3%；200-500万元的29个，占总村数11%；100-200万元的45个，占总村数17%；50-100万元的119个，占总村数44%；投入50万元及以下的26个，占总村数10%；38个村已列项未投产，占总村数14%（表1、图3）。

 

 

3.村集体经济经营情况。从调查情况看，农村集体经济发展主要采取资金托管、资产租赁、自主经营、复合经营4种模式经营。仅统计各类扶持资金发展村集体经济，268个村全部采取资金托管模式发展的130个，占比49%；全部采取资产租赁模式发展的34个，占比13%；全部采取自主经营模式发展的9个，占比3%，采取复合经营模式发展的56个，占比20%；列项未投产经营项目的39个，占比15%（表2）。

 

（1）资金托管型。由县农业农村局和乡村振兴局（扶贫办）指导把关，镇（街道）负责监督，由村集体经济组织将各类扶持资金托管到秦正园林、大方天玺等企业，与经营主体签订《村集体经济组织项目资金合作协议书》，约定托管资金由企业经营管理，每年向村集体经济组织支付托管资金的6%-10%作为固定收益，协议期限一般为3年。合同到期后双方协商可继续签约，否则，企业方在三个工作日内返还托管资金本金。任何一方违约，需向对方支付20%的违约金。经统计，130个村集体经济组织共托管资金12906.9万元（不包含复合经营村的托管资金），占整体投入资金的35%。2021年收入809.4808万元，占投入资金的2%（表3）。该模式好处在于：①收益稳定。只需找到合适的企业就能获得稳定收益，持续增加集体经济收入。②无需经营。不需要投入精力进行经营管理，弥补了管理人才紧缺等不足。弊端在于：①资金有风险。过度依赖企业发展，一旦企业经营不善，易造成收益金落实不到位、本金收回困难等问题。调研发现，张桥、曹村、刘集等3镇14村，将资金托管到杜东农贸市场，2021年收益金均未兑现。②企业意愿不强。个别企业认为接受资金托管，付出的收益金比例过高，增加了运营成本，意愿不是很强烈。

 

（2）资产租赁型（含苏陕协作）。村集体利用各类帮扶资金修建厂房、大棚等固定资产，通过租赁、发包的形式交由他人经营，按合同约定收取承包费用。268个村有34个村采取此模式发展集体经济。该模式好处在于：①资产在村，风险小。无论收益如何，固定资产始终在村上，最大程度上保障了资金安全。②操作简便。将固定资产租赁发包给经营主体，只需协商签订租赁合同（协议），不需要自行运营管理，操作简便快捷。弊端在于：①产投不成比例。前期固定资产投入资金与后期收取租赁费用不成正比，且固定资产需要日常维护，收益和投入不成比例。如曹村镇东沟村投资170万建编织厂，建成后每年5万元租赁发包，期间村上两次更新设备，完善基础设施，项目总体投入资金与年度租金差距非常大，产投比例严重失衡。②发包租赁困难。因各种原因，建成的固定设施常处于“无人问津”的境地，难以找到合适的承包主体。比如，庄里试验区永安村投资50万建奶山羊养殖小区，只发租两年，目前一直处于闲置状态，村集体经济无收益。③资金有流失风险。固定资产有使用年限和折旧，存在资金流失的状况。比如，留古镇惠高村投资200万元修建18座日光温室大棚，大棚的有效使用寿命是５-10年，目前1座大棚以5000元/年租赁费出租，不考虑日常维护，按收益最大化计算，10年才可收取租赁费90万元。

（3）自主经营型。村上的资源、资产、资金由村“两委”干部自主经营，取得集体经济收益。268个村有9个村集体经济组织完全采取自主经营模式（表4）。该模式好处在于：①收益好、利润高。直接对接市场，免去了中间环节，能实现利润最大化。②自主性和灵活性强。能充分结合村级资源禀赋和市场规律，及时调整产业发展，能最大限度规避经营风险。弊端在于：①对经营管理人员要求高。要求村“两委”干部特别是村党组织书记，有敏锐的市场洞察力和较为专业的经营管理能力。②易出现纠纷矛盾。村党组织书记兼任集体经济组织负责人，在财务监管等制度不够完善的情况下，容易出现账务不清、产权不明的状况。

 

（4）复合经营型。采取资金托管、资产租赁、自主经营多种模式发展壮大集体经济。268个村有56个采取复合型发展模式。该模式好处在于：①分散了经营风险。把鸡蛋放在不同的篮子里，降低了单一发展模式风险，形成了项目优势互补，扩宽了增收渠道。②提高了资源利用率。多渠道发展产业项目，实现资源利用效率最大化。弊端在于：①对管理人员要求较高。需要投入更多的运营精力和专业性判断。②难以做大做强。村集体把资金分散投资，容易造成发展项目“杂而小”，制约了项目做大做强。

4.村集体经济收益情况。2021年中央一号文件中提出，要“实施新型农村集体经济壮大示范行动，用三年时间打造100个升级示范村，推进‘空壳村’全面清零”。按照政策要求，县镇村三级齐发力，充分结合资源禀赋、产业基础、区位特点等优势，积极盘活资源资产，主动探索增收渠道，全面完成集体经济“空壳村”清零任务。截至2021年底，全县村集体经济收益2396.9万元，其中经营性收益1753.9万元（中省市各级扶持的项目产生的收益）、固定资产收益643万元（机动地承包、房屋租赁等产生的收益）（图4）。

269个集体经济组织（含组级1个），其中收益5万元以下98个，占总数36%；5-10万元120个，占总数44%；10-50万元45个，占总数17%；50-100万元4个（城关街道南韩村、齐村镇街子村、梅家坪镇车家村、美原镇团结村），占总数2%；100万以上2个（城关街道窦村村、姚村村村），占总数1%（图5和表5）。

 

表5：村集体经济组织收益分布情况

 

 

5.村集体经济收益分配情况。根据中省市文件精神，我县先后制定了《富平县村集体经济收益分配管理办法（试行）》（富农改办发〔2018〕49号）和《富平县村集体经济收益分配办法指导意见》（富农改办发〔2021〕2号），规范农村集体经济收益分配办法。

“136”模式：2018年—2022年，全县农村集体经济收益金以“136”模式进行分配，“1”即村级集体经济收益可根据章程原则上提取全部收益的10%作为公益金；“3”即村级集体经济收益的30%用于促进集体经济再发展；“6”即村级集体经济收益的60%用于脱贫攻坚期间贫困户分红。

“127”模式：2022年以来，全县农村集体经济收益金以“127”模式进行分配，“1”即提取不少于10%公积金，并且逐年增加比例，主要用于集体经济组织产业发展；“2”即提取20%股东利益分配金，用于集体经济组织全体成员分红；“7”即提取不少于70%公益金，主要用于低收入人群帮扶、公共基础设施维护等公益事业。

各村集体经济组织根据收益和发展情况，在参照指导意见的基础上制定本集体经济组织收益分配办法，全体成员当年人均分红少于50元时，本年度可暂不分红，资金结转下年度一并分红。

（三）坚持凝心聚力：在对口帮扶中借智借力，在筑巢引凤中汇聚力量，在培育人才中激发活力，着力强化人才支撑，全县村集体经济不断发展壮大，形成共识。

1.抓好中坚力量。2021年，紧扣“选出担当作为好头雁，换出干事创业好班子”目标，下大力气从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本土大学毕业生、退役军人中把最合适、最优秀的人选进“两委”班子，顺利完成村“两委”换届工作。新一届“两委”班子实现了“一降四升”（平均年龄49.4岁，高中以上学历1302人，35岁以下干部243人，村委会班子中党员682人，本村致富能手976名）。大力实施农村先锋群体培育工程，首批择优筛选50名45周岁以下、高中以上学历、为人正派、热心村级事务、集体经济收益10万以上的“旗帜村”、乡村振兴“重点村”的党组织书记，作为重点培育对象，通过2年时间的全面系统培训和持续跟踪培养，全面提升综合能力素质。

2.用好帮扶队伍。扎实开展“三比一提升”行动，县委县政府主要领导包抓深度贫困村和重点村，其他县级领导全部包联一般贫困村，全县所有县及县以上领导、县级部门实现镇（街道）包联全覆盖。接续印发关于选派脱贫攻坚、乡村振兴驻村帮扶干部的《通知》，落实中央和省市县四级选派第一书记和工作队制度，充分考虑各村产业发展、地域特点、贫困类型等因素，选择最合适的部门、最合适的干部有针性的包联帮扶村。同时，坚持“凡提必扶、凡提必下”，新任副科级干部、优秀年轻后备干部全部到村，加强一线帮扶力量。近年来，先后有1000余名干部活跃在驻村帮扶第一线，为农村发展出谋划策、贡献力量。各镇（街道）为每个村确定了包联镇级领导、中层干部和党建工作指导员，建立专岗专责、工作包联、党建巡查、分析研判等制度，进一步夯实工作责任，确保农村工作落地见效。

3.借助智力支持。加强与西北农林科技大学等高校的交流合作，组建起尖柿、粮蔬、果业、畜牧、绿化水保5个乡村振兴农业专家服务团，柔性引进67名县外专家教授，选拔农业拔尖人才18名、首席专家6名，组建名家工作室4个，深入田间地头，常态化开展联村联户技术服务，受益群众60万余次。

从调研情况来看，全县新型农村集体经济刚刚起步，总体呈现三个特点：一是整体水平不高，发展不平衡。临近城镇的村，得益于优越的区域位置、便利的交通条件、丰富的信息资源和较为先进的经营理念，集体经济一般较为强壮，像城关街道窦村村和南韩村、庄里试验区西上官村等。位于北部沿山、离集镇较远的村，集体经济一般比较薄弱，像曹村、薛镇、老庙等镇超过50%的村都采取企业资金托管形式发展集体经济。从集体经济收益来看，低收益村多、高收益村少。二是收入来源单一，经营性收入少。全县绝大多数村通过资产租赁、资金托管形式发展集体经济，经营性收入较少，缺乏“自身造血”功能。三是产业结构不合理，产业化程度不高。从产业结构来看，一产占绝大部分，主要为初级农产品，大多为从事养羊、养猪等养殖业和设施蔬菜、樱桃、葡萄等种植业；二产极少，主要为砖瓦厂、编织厂等；三产占小部分，大多是停车场、店面、厂房等，产业结构以传统型、粗放型为主。另外，农业产业化程度不高，大部分处于分散经营状态，未形成规模化效应，具有规模优势的生产基地较少，农产品缺乏市场竞争力和品牌效应。

二、问题与瓶颈

（一）资金问题是发展壮大农村集体经济面临的首要问题。

1.启动营运资金捉襟见肘。部分村反映，村集体固定资源资产，如一些学校、科研站所、机动地、机井等，因历史原因，大部分已经变卖或者长期出租，处于无法收回的状态，削弱了村集体的原始积累。部分镇村的机动地、机井还在个别群众手中，甚至出现承包期限99年的合同等。调研还发现，许多村“两委”干部发展集体经济意愿强烈，也瞅准了合适的发展项目，但缺乏启动资金，项目未能实施。

2.扶持资金存在很大风险。全县268个村，涉及66%的村将扶持资金托管到企业。这些村发展集体经济，过度依赖于企业发展，一旦企业出现经营不善等问题，不仅收益金兑付成问题，本金也面临难收回的局面。一些村投资发展农业类项目，存在投入成本高、市场波动大、收益周期长特点，管理、销售等环节一旦出现问题，资金可能难以回本。如，张桥镇原李村、张桥村两个产业园投资1000多万，建设温室大棚78个，租赁给陕西怡萱农业科技有限公司经营。2021年，因秋淋导致部分温室大棚倒塌损坏，租赁合同解除，目前两个园区均无收益。

3.投入资金过于分散。近年来，大量的扶持资金投入到村上，加快集体经济“空壳村”清零，但多为普惠性、“撒胡椒面”式投资。许多村反映，每个村投资50万元以上不等，说多不多、说少不少，未能发挥资金集聚优势，做到“集中力量办大事”。

4.清产核资留有“尾巴”。调研发展，“三资清理”工作不彻底，遗留问题较多，造成集体资产流失。如薛镇湘子村、九龙村、两门村，建成的实体租赁承包给个人，但没有资产评估报告，产权归属不清。部分村“三资”仍在“两委”账上，未能及时移交村集体经济组织。

（二）人才匮乏是发展壮大农村集体经济面临的核心问题。

1.带头领军人才屈指可数。调查显示，60.7%的村民认为缺乏高素质人才是影响农村集体经济发展壮大的主要因素。随着城镇化、工业化发展，农村劳动力大批向城镇转移，一大批优秀青年向一些大城市寻求发展，农村人才“引育留用”难度大，尤其是紧缺懂农业、会经营、能管理的致富带头人。虽然村党组织书记大部分有高中以上学历，但在制定集体经济发展规划、项目选择方面，眼界不宽、能力不足、胆子不大，导致农村集体经济发展缓慢。

2.农经干部队伍力量薄弱。调查发现，16个镇（街道）只设置农办或其它涉农办公室，农经机构未单独设立，没有专门的农经干部，难以对集体经济发展进行专业性指导。县农经站为农业农村局下属副科级事业单位，核定编制15人，实有人数39人，平均年龄47岁，队伍结构呈老龄化，人员素质参差不齐，工作力量薄弱，推进、指导工作力不从心。

3.因循守旧思想根深蒂固。调研发现，部分村干部对村集体经济不重视，对集体经济家底掌握、盘点不清楚。如曹村镇红河村支部书记说不清楚村集体资产资源情况。部分村干部对发展集体经济的动力不足、信心不强、办法不多。如刘集镇尹村村支部书记谈到发展集体经济时，无门路、无思路，甚至有怕群众闹事的畏难情绪。部分群众对发展村集体经济认识不足、漠不关心，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”心态普遍存在。一些村干部特别是村党组织书记，说到集体经济收入时遮遮掩掩，无法掌握具体情况。近几年来，县财政陆续向村投入扶持资金，一些村干部出现“等、靠、要”等思想。

（三）土地缺编是发展壮大农村集体经济面临的瓶颈问题。

1.政策法规制约。随着新的《土地管理法》颁布实施，划定永久基本农田红线等政策的出台，农村土地使用审批不断严格，土地性质确定后更改难度变大。因此，农村集体经济难以发展工业型或投资厂房类设施建设，林果类种植业的面积很难再扩大，只能在品质和产量上下功夫，土地问题成为瓶颈制约。

2.土地细碎化。20世纪80年代初期，农村采用平均化土地承包方式，按照地类等级划分土地，将大田块划分成为小田块，形成土地细碎化形态。近年来，随着农业机械化程度提升，细碎的土地格局严重影响了农业生产，导致生产成本提高、公共品供给难度增加、田间管理不便等一系列问题出现，成为困扰农业生产和阻碍农业发展的重要矛盾。

3.地权分散。随着城镇化的不断推进，越来越多的农民将会离开农村，脱离农业生产，农业生产将从分散经营逐步走向适度规模经营。但很少有群众愿意将土地经营权流转出去，大多数选择非正规的无期限、无合同式的土地流转方式。在“生不增、死不减”的确权制度下，小规模土地经营的格局难以改变，无形中为发展村集体经济设置了障碍。

（四）完善村级决策、监管、激励等体制机制是发展壮大农村集体经济需要逐步解决的关键问题。

1.决策机制冗余。目前，村级普遍采用“521”民主决策办法，研究决定“三重一大”事项。制度设计上环节齐全、程序严密，但显得冗余，基层反响很大。调研中发现，大多数村研究决定有关事项，一般只开一个联席会议，然后补齐各类资料，严格履行程序“嫌麻烦”。

2.监督存在缺位。全县普遍实行村级党组织书记、村委会主任 “一肩挑”，并通过法定程序，村党组织书记同时兼任村集体经济组织的理事长。基层普遍反映，村党组织书记权利过大，村级事务运行、产业发展、基层治理，都是村党组织书记“一把抓”，一个人说了算。如何加强对村党组织书记的全面监管，目前的监督手段和力度均有“缺位”。

3.激励机制不健全。目前，各行业主管部门、各镇（街道）以及各村都在按部就班发展壮大村集体经济，但全县范围、镇域范围的激励鼓励机制不健全，未能形成争先创优、你追我赶的浓厚氛围。

4.其它制度需完善。比如，一些村反映集体经济收益分配不尽合理，现行的收益分配方式，规定的过于严格，村级自由支配权过少，分配意见较大。有的镇财务管理制度落实不到位，比如走访的6个镇（街道）除庄里试验区外，均未完全落实集体经济村财镇管制度。有的村工作协调机制不健全，比如庄里镇王庄村气调库建设项目因为变压器负荷设备未到位，气调库无法使用，导致入股村无法收益。部分村没有经营“明白账”，管理决策不够透明、公开等。

三、对策与建议

（一）强化“顶层设计”，提出全县农村集体经济发展的“总抓手”。立足富平实际，充分考虑在乡村振兴背景下，农村集体经济顶层架构的总体研究。要有统筹思维和品牌意识，由农业农村局牵头负责全面梳理总结当前全县的有效做法，重新提出我县发展农村集体经济的总抓手，明确发展思路，创新发展模式，走出一条具有富平发展特色的实践路径。

（二）重视“抱团取暖”，创新实践农村集体经济运行“新模式”。一是试行“县、镇、村三级集体经济组织2.0”运营机制。坚持“政府主导、集体所有、市场运作、抱团发展”的原则，探索建立县级集体经济总社、镇级集体经济联社、村级集体经济分社三级管理运营机制。县级集体经济总社统筹管理各类扶持资金的投入、分配、监管和评估，镇级集体经济联社统一整合盘活镇域范围内资金、土地、技术、人力等各类资产资源，各村集体经济组织转化为分社，按照入股享受收益分成。三级统筹，集中力量办大事，实现集约发展，达到集体收益、产业效益、群众利益的相融共益、互利共赢。采取资金托管、资产租赁模式的村，在合同到期情况下，积极稳妥收回托管资金和相关资产，投入到镇级集体经济联社，进一步保障资金安全。二是建立“村村联合”机制。支持和鼓励地域相邻、资源相连、产业相近的村联合起来，集中使用投入资金,集中使用预留土地,统一选址规划,统一经营运行,统一量化股份和收益,组建新的经营主体，强强联合、做大蛋糕，实现互利共赢。三是持续深化村企合作。探索推广“村集体经济组织+公司+农户”经营模式,立足农村需要，整合各类资源，共同开展规模种养、乡村工业、产销合作、农产品加工、农旅融合、综合开发等多类型的村企合作,带动新型经营主体、小农户共同发展，将收益最大程度地留在农村。

（三）创新“管理举措”，探索构建村集体经济经营运行“新体系”。一是开展扶持资金专项审计。由县审计局和县农业农村局（县农经站）牵头负责，对2017年以来相继投入到村集体经济组织的扶持资金、资产进行一次专项审计，对收益进行专项评估，查漏补缺、自诊问效，全面提高农村集体“三资”规范化管理水平。二是启用全县集体“三资”管理平台系统。指导镇、村、组三级全面完成清产核资工作，做好资源资产资金移交登记，推动全县农村集体资产财务管理系统尽快投入使用，规范全县农村集体“三资”管理。三是建立农村产权交易服务体系。开发建设“富平县农村产权交易平台”系统，公开发布“三资”要素、价值评估、抵押登记、交易流转规则等信息，不断完善县镇村三级农村产权交易服务体系，充分解决农村核资确权、资源盘活、土地流转等问题，为集体产权入市交易提供服务。四是健全资金投入机制。充分发挥财政资金的引导作用，每年固定投入村级集体经济引导资金，梯次推进村级集体经济各发展阶段的村持续做优做强。设立乡村振兴发展基金，加强对社会闲散资金的吸收，引导社会资本投向农村。加强村级集体经济项目选择的风险论证，建立健全多主体、多渠道的风险分担机制。五是健全产权改革机制。继续以放活土地经营权为重点深化农业农村改革，促进要素更多流向农业农村，激活主体、激活要素、激活市场。积极推动农村“三权分置”改革，发展多种形式的适度规模经营，推行农村集体经营性建设用地入市，增加农民财产性收入和发展壮大村级集体经济。统筹管理零散的建设用地指标，将各村集体零散的非农建设用地指标以入股形式收归各镇（街道）统一管理使用，各村享受入股收益，集中力量办大事，实现利用效率最大化。

（四）坚持“选引育管”，汇聚发展壮大农村集体经济的“新力量”。一是建强村级组织。以村党组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充，推动建立和完善基层组织体系，使各类组织各有其位、各司其职，充分发挥在基层社会治理中的积极作用，拓展党组织的服务功能。二是选优配强村干部。严格按照“政治上靠得住、发展上有本事、农民群众信得过”的选人标准，努力把既有产业项目能够带头致富，又有事业心和责任心想带领群众致富的人选为“领头雁”。继续从县直部门及乡镇机关中选拔一批年轻人下派到村担任实职，注重从文化程度高、经营大户、农村致富能手、外出务工返乡农民、复员退伍军人、个体经营大户中选配村干部，提高村级班子发展集体经济的能力。同时，实行村级后备干部培养计划，确保每个村至少储备2名中青年后备力量。三是打造干事创业平台。坚持大众创业万众创新，从致富能手、专业合作组织负责人、外出务工经商人员、返乡创业人员中聘请优秀的经营管理人才；鼓励农民返乡创业，吸引本村大学生和农民精英返乡发挥科技和人才的引领作用，为农业发展注入新鲜活力。四是强化教育培训。采取办班、上党课、以会代训、参观学习、实践锻炼等多种形式，加强村干部思想观念教育、政策法规教育和科技文化教育，增强村干部贯彻执行党在农村各项方针政策的自觉性，增强发展集体经济、带领群众致富的恒心和本领。同时，采取“传、帮、带”等方式，促进村级后备干部成长。

（五）注重“宽严相济”，激发发展壮大农村集体经济的“内动力”。一是建立考核运用机制，以真实绩论英雄。每个镇（街道）每年必须打造1个“年收益在50万元以上的村集体经济组织”示范点，将其纳入镇（街道）、农业农村部门年度考核指标，把村级集体经济发展情况作为干部实绩考核评价的重要依据，并纳入基层党组织书记党建述职评议考核的重要内容，作为是否胜任工作岗位的重要依据。二是建立双重激励机制，让有为者有奔头。实施“基本报酬+绩效奖励+集体经济发展创收奖励”的报酬补贴制度，将村干部待遇与集体经济发展相挂钩，激发干事创业的积极性和内生动力。设立村级集体经济发展单项奖，对发展村级集体经济工作成效显著的村给予表彰，评选表彰村级集体经济发展前三强和进步前十强村。对发展村集体经济做出突出贡献的党员、干部进行表彰，符合选用条件的，优先提拔使用；对村干部在发展村级集体经济成效显著的，在政策允许情况下，可以适当放宽年龄学历要求。三是建立末位问责机制，令无为者失舞台。各镇（街道）要制定农村集体经济年度考核办法，对发展村级集体经济不力的领导干部，进行调整；对毫无作为和成效的村党组织书记，在换届中不予提名。同时，建立健全容错纠错机制，落实好“三个区分开来”，保护广大干部在发展村级集体经济中的积极性、主动性和创造性。

四、建议制定出台相关政策文件

1.制定《富平县新型农村集体经济发展规划》；

2.制定《农村集体经济财务管理公开规定》；

3.出台《集体经济组织收益分配使用管理办法》；

4.出台《村干部集体经济发展绩效考核评价办法》；

5.出台《富平县农村集体经济组织奖励激励办法》；

6.出台《富平县农村集体产权交易办法》；

7.提出《关于加强县、镇两级农经干部队伍建设的意见》。

名词解释

1.农村集体产权制度改革：是指在明晰集体资产产权归属的基础上，以股份合作为主要形式，将农村集体经营性资产折股量化到人、落实到户，明确集体经济组织市场主体地位的一项制度创新。中央提出，从2017年起，用5年时间完成农村集体产权制度改革，2021年底全国全面完成改革试点任务。

2.三资清理：是指对村集体经济组织的资金、资产、资源进行合理清查、整顿、完善。

3.空壳村：是指村集体没有固定资产，没有任何经济来源，所有经费开支全部来自上级财政拨款的村子。特点在于农村贫困面大、贫困程度深、发展基础薄弱，项目资金渠道单一，农村集体经济十分薄弱。

4.521民主决策办法：是指“五议”“两公开”“一监督”。“五议”：村党支部会提议、包村领导和驻村干部参议、村“两委会”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。“两公开”：决议公开、实施结果公开。“一监督”：村务监督委员会全程监督。

5.一降四升：是指2021年全县全面完成新一届“两委”班子换届，实现了“一降四升”。一是年龄降学历升。班子平均年龄49.4岁，较上届降低3.2岁。高中以上学历1302人，占比73.7%，较上届提高29%。二是年轻干部人数升。35岁以下干部243人，占比13.75%，较上届提高7%。三是党员占比人数升。村委会班子中党员682人，占比59.46%，较上届提高15%。四是带富领富人数升。本村致富能手976名，占比55.23%，较上届提高18%。

6.生不增、死不减：是指在家庭承包的期限内，家庭成员对承包合同项目下的土地平均享有份额，家庭成员因新生、娶妻等原因而增加的，并不增加承包地，家庭成员因死亡、外嫁等原因而减少的，亦不减少承包地。外嫁的女儿户口未迁出原家庭，亦未在新居住地取得承包地的，其仍属于原家庭成员并平均享有原家庭的土地份额，原家庭的新生人口并不会将外嫁女儿的土地份额抵顶，而是会稀释家庭成员平均享有的土地份额。2019年11月26日，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，继续提倡“增人不增地、减人不减地”（俗称的“生不增、死不减”）、建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。

7.三权分置：是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行，这是我国农业农村领域继家庭承包制后又一次重大理论突破和制度创新。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确要求不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2018年12月修正的《农村土地承包法》确立了“三权”分置的法律制度，专节对农村土地经营权作了具体规定，赋予土地经营权入股、融资担保的权能。      

来源：陕西网（来源：省委政策研究室）