时下，乡村振兴战略实施大大激发了资本下乡投资、地方引资入农的热情。半月谈记者调查发现，部分下乡资本带来人才、资金和管理经验的同时，存在炒地、伤地等行为；一些地方招商时，急功近利心态较为突出，引资入农较为盲目，甚至不顾村民意见，随意放宽准入门槛，给乡村振兴、农民发展带来风险。

谨防资本无序下乡

囤耕地、赚差价、炒地租。半月谈记者走访了解到，一些粮食产区土地承包价格连年上涨，挤压种粮收益。在西北某县，4年前每亩地租每年四五百元，现已突破千元。当地反映，近3年来，部分资本下乡不断囤地，炒高土地价格，甚至催生土地中介这一职业。

 

农民在起秧、栽插早稻

半月谈记者以“土地买手”的身份联系上当地一名土地中介。这名土地中介向半月谈记者推荐投资某县土地，该县土地流转费为每年1150元一亩，“只要签订3年合同就能再转手，保证每亩能挣百元差价”。

还有一些中介组织流转整合当地农民土地，再转租以赚取高额差价，导致土地租金水涨船高。一所知名农业大学2021年进驻南方某市时，需租农田作为科研试验田，农田租金每年每亩3000元，如今涨到4000多元，还要一次付清10年以上的租金。

地租高企，助长耕地非粮化倾向，影响国家粮食安全。“地价这么高，种粮就赔钱，流转来的土地基本都种经济作物。”一名西北地区农民说，当地土地承包价格从去年的800元一亩涨到现在平均1700元一亩，种粮的土地价格一旦超过每亩1200元，就难赚钱。

伤害土地，后遗症明显。中部某乡大量种植水果，吸引不少资本投入，但由于长期大量使用化肥，有的土地出现土壤板结，作物产量和质量下降，现在企业不愿意再种，给当地农民留下烂摊子。

近年来，一些资本还热衷投资田园综合体、乡村民宿、共享农庄等项目。这些资本下乡流转土地后，往往会重新规划土地，有时难免改变土地用途，如耕地被用来建设田间道路、修建各种设施，而一旦投资失败资本离开，土地要想恢复原貌成本较高。

引资下乡莫盲目，形成合力共发展

“村里搞发展还是希望外面资本进来，因为单靠村里的力量不够。”华中某村党支部书记说，本村发展柑橘种植产业已有30多年，但长期粗放管理，柑橘始终卖不上价，“尽管去年我们拿到改造经费，但还不够，需要外来资本支持产业发展”。

推进乡村振兴，一些地方资金缺口不小，当地招商引资时往往缺少甄别，比较盲目。半月谈记者调查发现，一些地方招商时存在“捡到篮里都是菜”的急功近利心态，一味求快，有的随意放宽准入门槛。有的基层政府为了快速推动经济发展，急着上马一些所谓的特色产业、规模开发项目。一名长期分管农业的基层干部反映，有的地方政府为吸引企业投资，经常开出一些优惠条件，这些条件往往将农民置于弱势地位。在力量不对等的情况下，如果对企业没有约束，就会给农民带来不小风险。

一些地方招商引资，为了项目赶紧见效，项目推进时迫使“村民参与度低”，最终投资方和村民产生对立情绪。某驻村第一书记说，近两年，他所在的村庄吸引不少意向投资，但为加快建设进度，无论从村庄建设还是产业规划，都由上级部门和企业直接商议决定，未充分尊重村“两委”和村民的意见。

近年来，北方地区曝光多起土地流转纠纷，相关地方政府通报显示，资本下乡项目在推进过程中，存在群众工作不到位、合同签订程序不规范、监管工作缺失缺位、施工违法违规等问题。

 

游客在乡村游玩 徐昱 摄

目前，农村引进外部资本最常见模式是“企业+合作社+农户”，但由于此种模式架构松散，一些下乡资本受约束较少，更多是利用村里资源和劳动力，而为村集体和村民的长远利益考虑较少。

南方某省一些驻村干部说，多年前，一些外地种植企业、种植大户进村大规模流转土地种植冬季瓜菜和热带水果，但早年签订流转合同租金较低，带动农民增收有限，不少村民抱怨“钱都被企业赚走了”。

要给资本下乡立规矩

受访专家和基层干部认为，在资本进入乡村时，处理好项目开发与尊重农村内生治理机制、农民共同富裕的关系至关重要。

一是严厉打击囤地炒作，引导资本投向种植业产前、产后服务。受访农户、基层干部建议，尽快出台政策禁止资本囤地炒作，严厉打击囤积土地的行为，进一步规范土地流转的流程和从业人员行为。华北某县农业农村局相关负责人建议，建立资本租赁农地风险保障金制度，防范资本“跑路”和农户权益受损。

二是为下乡资本立规矩，完善准入和监管制度。一位长期研究农林经济的教授认为，应充分发挥政府的引导、监管和服务作用，树立农民主体地位。学者建议，对资本下乡设置一定门槛，防止资本在乡村无序扩张，蚕食村集体和村民利益，同时引导优质资本下乡支持乡村产业发展。

多名受访基层干部建议，各地结合地方实际情况，探索建立新型集体产业发展模式，将农村闲置低效资源资产盘活为村级股份公司经营资产，通过集中招商引资，提升村集体在项目建设运营中的话语权。此外，推动涉农资金零碎使用转向集中投入，采取先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作等方式支持产业发展。

（刊于《半月谈》2023年第8期  记者杜一方 郝玉 罗江 余春生 ）

 

自然资源部 农业农村部

国家林业和草原局

关于严格耕地用途管制有关问题的通知

自然资发〔2021〕166号

去年以来,党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署,但从第三次全国国土调查(以下简称“三调”)、2020年度国土变更调查和督察执法情况看,一些地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景,占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼,一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏,违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出,严重冲击耕地保护红线。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,切实落实《土地管理法》及其实施条例有关规定,严格耕地用途管制,现就有关问题通知如下:

一、严格落实永久基本农田特殊保护制度。各地要结合遥感监测和国土变更调查,全面掌握本区域内永久基本农田利用状况。

1.永久基本农田现状种植粮食作物的,继续保持不变;按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围,现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的,可以维持不变,也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。

2.永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼;严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物;严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带;严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

二、严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地。各地要认真执行新修订的《土地管理法实施条例》第十二条关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产;在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

1.不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

2.不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。经批准实施的,应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上,明确实施位置,带位置下达退耕任务。

3.不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外,以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。

4.未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。经批准实施的,应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。

5.未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

6.确需在耕地上建设农田防护林的,应当符合农田防护林建设相关标准。建成后,达到国土调查分类标准并变更为林地的,应当从耕地面积中扣除。

7.严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的,应经批准并符合相关标准。

考虑到今后生态退耕还要占用一部分耕地,自然灾害损毁还会导致部分耕地不能恢复,河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等因素,不可避免会造成现有耕地减少。为守住18亿亩耕地红线,确保可以长期稳定利用的耕地不再减少,有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标,对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”,即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实,县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的,在省域范围内统筹落实。

省级自然资源主管部门要会同有关部门加强指导,严格耕地用途转用监督。县级人民政府要强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监管,确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案,明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排,并组织实施。方案编制实施中,要充分考虑养殖用地合理需求;涉及林地、草地整治为耕地的,需经依法依规核定后纳入方案;涉及承包耕地转为林地等其他地类的,经批准后,乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合变更权属证书等。自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管,及时发现和处理问题;每年末利用年度国土变更调查结果,对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查,检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的,自然资源部将会同有关部门督促整改;整改不力的,将公开通报,并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

三、严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,经依法批准,应在落实耕地占补平衡基础上,按照数量不减、质量不降原则,在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。

1.建立健全永久基本农田储备区制度。各地要在永久基本农田之外的优质耕地中,划定永久基本农田储备区并上图入库。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区。

2.建设项目经依法批准占用永久基本农田的,应当从永久基本农田储备区耕地中补划,储备区中难以补足的,在县域范围内其他优质耕地中补划;县域范围内无法补足的,可在市域范围内补划;个别市域范围内仍无法补足的,可在省域范围内补划。

3.在土地整理复垦开发和高标准农田建设中,开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设用或优化永久基本农田布局的,要在项目区内予以补足;难以补足的,县级自然资源主管部门要在县域范围内同步落实补划任务。

四、改进和规范建设占用耕地占补平衡。非农业建设占用耕地,必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田,积极拓宽补充耕地途径,补充可以长期稳定利用的耕地。

1.在符合生态保护要求的前提下,通过组织实施土地整理复垦开发及高标准农田建设等,经验收能长期稳定利用的新增耕地可用于占补平衡。

2.积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木,发展林果业,同时,将在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块,逐步退出,恢复耕地属性。其中,第二次全国土地调查不是耕地的,新增耕地可用于占补平衡。

3.除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外,一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。经同意以承诺方式落实耕地占补平衡的,必须按期兑现承诺。到期未兑现承诺的,直接从补充耕地储备库中扣减。

4.垦造的林地、园地等非耕地不得作为补充耕地用于占补平衡。城乡建设用地增减挂钩实施中,必须做到复垦补充耕地与建新占用耕地数量相等、质量相当。

5.对违法违规占用耕地从事非农业建设,先冻结储备库中违法用地所在地的补充耕地指标,拆除复耕后解除冻结;经查处后,符合条件可以补办用地手续的,直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标,用于占补平衡。

6.县域范围内难以落实耕地占补平衡的,省级自然资源主管部门要加大补充耕地指标省域内统筹力度,保障重点建设项目及时落地。

国家建立统一的补充耕地监管平台,严格补充耕地监管。所有补充耕地项目和跨区域指标交易全部纳入监管平台,实行所有补充耕地项目报部备案并逐项目复核,实施补充耕地立项、验收、管护等全程监管,并主动公开补充耕地信息,接受社会监督。

五、严肃处置违法违规占用耕地问题。各地要按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则,对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电【2020】24号)和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办【C2020】44号)印发之前,将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的,应根据实际情况,稳妥审慎处理,不允许“简单化”“一刀切”,统一强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后,违反“通知”精神,未经批准改变永久基本农田耕地地类的,应稳妥处置并整改恢复为耕地;未经批准改变一般耕地地类的,原则上整改恢复为耕地,确实难以恢复的,由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”,省级自然资源主管部门会同有关部门督促检查。对于违法违规占用耕地行为,要依法依规严肃查处,涉嫌犯罪的,及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为,要从重严处。

本通知印发后,各地应进一步细化耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管制措施,全面实施耕地用途管制。占用耕地实施国土绿化(含绿化带),将耕地转为农业设施建设用地,将流转给工商企业等社会资本的耕地转为林地、园地等其他农用地的,涉及农村集体土地的,经承包农户书面同意,由发包方向乡镇人民政府申报,其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报,乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见,并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。具体办法由省、自治区、直辖市规定。

部(局)以往文件规定与本通知不一致的,以本通知为准。

2021年11月27日