目前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，世界主要经济体选择与病毒并存的“躺平”策略，外防输入压力增大，我国经济发展遭遇疫情不确定性扩散冲击风险上升。加之俄乌冲突对能源、原材料、物流等行业的叠加冲击，2022年上半年我国国内生产总值增速只有2.5%，凸显扩大内需对我国稳增长的重要意义。在扩大内需方面，农村市场空间巨大。而在扩大农村内需方面，下乡城市居民、企业家等群体和返乡农民工、大学生、退役军人等群体的投资和消费贡献，有助于构建新发展格局。本文主要通过实地调研和问卷调查，揭示下乡返乡群体消费和投资现状，剖析困难问题并提出对策建议。

目前我国下乡返乡群体消费和投资概况

近些年来，除了新冠肺炎疫情扰动年份之外，我国下乡返乡群体消费和投资规模总体呈逐步扩大态势。下乡群体以城市居民为主，主要提供农村消费需求；下乡的工商资本和返乡群体，主要提供农村投资需求。

（一）城市居民下乡消费构成下乡返乡群体消费主力，返乡群体消费规模小、可示范引领农民增加消费

1.目前城市居民下乡消费基本特点

本文针对全国城市居民的下乡消费设计了问卷调查表， 去年通过“问卷星”向全国各地城市居民随机发放并回收了有效问卷1060份，覆盖全国29个省市区，男性样本占46.3%、女性占53.7%。以企业职员（70.8%） 和事业单位人员（14.2%）为主，个体户（4.3%）、公务员（3.4%）和离退休人员（0.7%）少。总体来看，样本代表性较强，能够基本反映我国城市居民下乡消费情况。

（1）城市居民下乡消费以购物和休闲旅游为主，康养消费处在起步阶段。问卷结果反映，去农村买过商品的市民占89.3%，去农村休闲旅游过的市民占92.2%，而在乡镇或村庄租住农家房屋或精品民宿康养生活1个月以上的市民只有16.9%。可见，现阶段市民下乡消费主要是购物和休闲旅游， 康养消费则较少。

（2）大部分城市居民人均年度下乡消费支出不超过4000 元，大多数市民每年下乡消费1—3次。正常年景（不含新冠肺炎疫情年份）下，一年内本人去农村花费2001—4000元的下乡市民占42.8%，花费2000元以下占38.6%（见图1），花费4000 元以内的市民合计占81.4%， 说明大部分市民人均年度下乡消费在4000元以内。一年内平均去农村消费1—3次的市民占76.7%，说明一般市民一年下乡消费在1—3次。

 

（3）城市居民下乡主要购买乡村土特产和当地新鲜农产品，民间手工艺品也受到关注。在下乡购过物的市民中，94.9%购买过土鸡蛋、杂粮、土法加工食品、干果等乡村土特产，89.8%买过当地新鲜瓜果、蔬菜或水产等新鲜农产品。如重庆市铜梁区下乡市民参观完三角梅基地后，有人顺便买上几盆三角梅花，放入自驾车后备箱带回家。可见，乡村土特产和当地新鲜农产品是市民下乡购买的最主要商品。此外， 不到一半（41.9%）的市民还购买过民间手工艺品（见图2）， 表明承载乡村文化的民间手工艺品也受到一些市民的青睐。

 

（4）市民下乡游玩消费主要是住宿、吃饭、观赏、采摘，参与体验性消费少。据湖北监利市干部反映，当地市民下乡以餐饮、民宿和在乡村自然环境中休闲旅游为主。据问卷表反映，在下乡游玩过的市民中，吃农家饭占87.8%、住农家屋或民宿占66.1%、去休闲农业或特色小镇景点观赏占66.6%、付费采摘瓜果和蔬菜等占77.4%。这四种休闲旅游消费方式比例相近，基本分布在66%至80%，是当前大部分市民下乡游玩消费的主要形态。有过参加农事体验或农产品初加工活动（12.8 %）和体验乡村民俗文化活动（16.5%）的市民占比较低，特别是租种小菜园（8.0%）和参加乡村保健养生活动（6.4%）的市民数量更少，这表明目前城市居民下乡与农民互动的参与体验式消费活动较少，市民下乡游玩消费还处在吃住和自娱自乐的初级阶段，今后休闲农业和乡村旅游消费升级空间较大。

（5）下乡康养消费的城市居民每年大多不超过3个月， 年度人均康养消费大多在1万元以内。正常年景，每年在乡下居住生活1个月以下的市民占比最高（55.9%），其次是居住生活1—3个月的市民占31.8%（见图3）；两类合计，市民下乡康养居住生活3个月以内的高达87.7%。同时，每年在农村吃住娱乐养生等消费5001—10000 元的市民占比最高（48.0%），其次是5000元以下的市民占34.1%；每年下乡康养消费1万元以内的市民占比82.1%，说明下乡康养消费的市民年度支出大多不超1万元。

（6）城市居民下乡购物和游玩消费需求基本得到满足，部分消费需求仍有拓展空间。在1060位市民中， 去农村购物需求得到满足的市民占94.2%，在乡村休闲旅游的需求得到满足的市民占91.0%，说明现阶段城市居民下乡购物和游玩消费的需求基本得到满足。同时，还有部分市民的消费需求没能得到满足，这就为新发展格局下扩大城市居民下乡消费留下了一定的拓展空间。在62位（占5.9%）去农村购物需求未得到满足的市民中，希望购买优质原味土特产的占56.5%，购买农家田园品质比较稳定的优质新鲜瓜果、蔬菜的占4 6 . 8% ，购买新奇特农产品的占40.3%，购买地方文化特色手工艺品的占27.4%。在95位（占9.0 %） 去乡村休闲旅游却没得到满足的市民中，希望提供自采食用农产品且能野炊的农家园或民宿的占45.3%，希望提供外观像农家、内设简约现代、性价比高的精品民宿的占39.0%，希望在环境优美且交通便利的村庄购买能转让继承的农村房屋的占38.9%，希望品尝到标明“ 本地农产品” 做的特色农家饭菜的占34.7%，希望体验传统农事和土法食品制作的休闲农业占19.0%。总之，体现品质化、精细化、差异化的品质优良、新颖独特、参与体验的农村商品和游玩项目是今后部分城市居民下乡消费的新增需求空间。

2.返乡群体的农村消费简况

与广大农民和下乡市民的农村消费规模相比，返乡群体的消费规模有限，对扩大农村内需的规模贡献较小。重庆铜梁区和湖北监利市的干部均认同这一看法，本文仅对返乡群体的消费做必要的补充分析。

（1）返乡群体的农村消费行为具有“两栖性”。返乡农民工、大学生和退役军人等群体既保留了原住城市居民的部分消费特点，又回归当地农民消费的行为方式。例如，返乡群体大多保留网上购物习惯，会在乡下继续开展网购。但因农村网购不如城市便利，返乡群体又像当地农民一样，到乡村便利店、小超市、流动售卖点等场所购物。

（2）返乡农民工回家盖房买车的住房购车消费比较突出。重庆市铜梁区返乡农民工回家盖房需求旺盛。近年来，湖北省监利市不少返乡农民工回到家乡， 都愿意盖房和买车。贵州省石阡县一些返乡农民工边盖房、边打工，盖房资金不够，就去城里打工挣钱， 再回家建房，分阶段盖好农村房屋。

（3）返乡群体把城市休闲文化带入乡村。据湖北省监利市黄歇口镇内荆河村干部反映，从城里返乡的女老板喜欢唱歌跳舞，示范带动了农民跳广场舞。此外，农民也追求城里的文化生活，返乡人员把城里的KTV带到乡村，村里就有了露天KTV。

总之，下乡返乡群体的消费需求虽有一定相似性，都有城市生活消费经历，对产品品质和消费环境要求较高，但差异性更大。下乡群体是暂时到农村的城市居民，下乡消费具有间断性、集中性特点，购物与游玩相伴。返乡群体是根脉在农村、客居城市一段时间后又返回家乡的人群，消费具有城乡“两栖性”特点，在农村消费长期持续， 购物与游玩分离,追求消费品质。1998 年亚洲金融危机和2008年国际金融危机后,国家长期实施刺激城乡居民消费的系列政策，现阶段城市居民下乡消费需求大部分得到满足，只有少部分消费需求有待挖掘。扩大下乡返乡群体的消费需求,主要靠这些群体收入水平提高后，依托市场供需匹配力量自然扩张。政府通过完善公共政策,扩大下乡返乡群体消费规模的空间虽然还有,但边际增长空间递减，新增空间并不大。

（二）下乡返乡群体在农村投资的基本状况

1.返乡群体主要从事种养、电子商务、农业生产性服务及乡村休闲旅游等行业，投资规模大多在十万元至千万元之间

目前，返乡群体主要是返乡农民工，返乡大学生和退役军人少。在返乡人员中，投资创业人员很少。目前返乡创业人员主要从事农产品加工流通、休闲旅游、电子商务和新产业新业态。到2020年，全国各类返乡入乡创业创新人员已升至1010万人，与2018年相比，年均增长13.8%。据调研统计，重庆市铜梁区返乡创业人员只占返乡人员的1%强，主要是返乡农民工，大多从事种植业和养殖业。湖北省监利市返乡人员超过几万人，返乡人员创业很少， 其中，在1%强的人员创业中，返乡人员主要从事虾养殖。监利市内荆河村返乡退役军人30多人，创业的有7—8人，主要从事农业生产性服务业。浙江省桐乡市某村有4位返乡大学生， 都从事村委会的管理和服务工作，不搞创业投资。

从返乡农民工投资规模来看，大多在十万元到百万元之间，个别只有几万元，属于小规模投资人。因为返乡农民工主要靠打工收入和亲友借债来筹集投资资金，资金规模一般都比较小。例如，重庆市铜梁区玉皇村返乡农民工创办的3 家公司投资都在50万元以内。返乡大学生投资规模比返乡农民工投资规模大，基本在十万元到千万元之间，少数会超过千万元。例如，江西省赣州市南康区返乡大学生投资30万元建设蔬菜基地，广西壮族自治区一位农村大学生返乡创业借2 0 万元投资养鱼。这些返乡大学生投资大多是借亲友的，资金规模都在百万元以内。也有投资规模超过百万元，甚至超过千万元的返乡大学生。例如，广西壮族自治区另一位农村大学生返乡创业投资了100多万元种植柑橘，资金均借自亲戚朋友；海南省澄迈县大丰镇有返乡创业大学生投资逾千万元建起美丽乡村休闲游基地，其资金主要通过自筹、银行借贷、申请政府投入等方式解决。返乡退役军人投资主要搞种养业，投资规模大多在十万元至千万元之间。例如，四川省成都市金堂县土桥镇退役军人投资20万元左右养牛，浙江省青田县退役军人养猪多年后投资500多万元创办现代生态养猪场。

2.工商资本下乡主要搞种养、农产品加工、乡村休闲旅游等产业，投资规模大多在百万元至亿元之间

山东省淄博市2019年以来的工商资本下乡项目100个、总投资72.08亿元，平均每个工商资本下乡项目达到7200万元。重庆市铜梁区工商资本投资的企业通过租房经营精品民宿， 因客流量断续、季节闲置等成本较高而亏损，目前主要是农户自有劳动力兼业型经营农家乐，下乡企业投资做民宿的少；该区玉皇村引进11家工商资本企业，主要搞花卉苗木、精品水果、淡水鱼和鸭嘴鱼等现代种养业。湖北省监利市80%的新型农业经营主体都是工商资本干的，工商资本对农村养老机构的投入开始增多。

总之，在下乡返乡群体投资中，工商资本下乡投资规模大、领域比较集中， 主要投向规模效益显著的现代种养业和农产品加工业，少数工商资本也投向乡村休闲旅游业。返乡群体投资规模较小、投资领域较宽，主要投向轻资产的特色种养业、农产品电商、以农家乐或民宿为主的乡村休闲旅游业。

目前扩大下乡返乡群体消费和投资面临的突出困难和问题

进入新阶段，我国构建新发展格局对扩大下乡返乡群体的消费和投资提出了更高要求。下乡返乡群体既面临缺地、缺钱、缺技术和缺基础设施及公共服务、农村营商环境不佳等长期难以解决的“老大难”问题，又遇到“变异”的老问题和一些新矛盾新问题，促消费政策问题少，扩投资政策问题多。

（ 一） 中央政策落地迟缓，下乡返乡群体享受优惠政策获得感不强

关于扩大下乡返乡群体消费和投资的现有政策很多也很具体，但一些政策落地的“最后一公里” 问题始终难以解决。除了有限的政策资源覆盖对象少和政策推广复制条件高等因素之外，主要原因可能是企业不知道优惠政策项目，落实政策的操作办法既缺乏又不透明，考核重写文件而轻抓落实。一些政府部门因发文件容易考核、抓政策落实难考核，就将主要精力放在比拼文件发多少上面，而较少用力抓政策落实。

1.农业设施抵押贷款难。2017年、2020年、2021年“中央一号文件”对农业设施抵押贷款推进力度不断加大，国务院也出台了相关文件，不少地方已经试点多年，浙江、江苏等省才开始推进，足见此项政策落地推广之艰难。最大的困难在于抵押的农业设施偿还银行贷款变现难，银行没有动力。如何解决资产专用性强的抵押农业设施快速交易变现是破题关键。据调研，重庆市铜梁区对牛舍、猪圈的合同登记，只是信用贷款的补充，不具有抵押价值。农村处置牛舍、猪圈很难，即使发了产权证，银行等金融机构也不愿意要。贵州省印江县当地银行不认茶园搞抵押贷款。

2.下乡返乡群体投资最期盼的国有建设用地指标单列政策落地阻力大。2015年国务院办公厅文件和2020年中央一号文件，都对乡村产业发展项目单列国有建设用地指标做出规定。但地方政府建设用地指标大多比较紧缺，投向乡村产业发展的财税等贡献有限。国有建设用地成本和价格高，乡村产业投资回报率较低，涉农企业需要优惠低价供地。地方政府既要损失财税，又要补贴地价，上级政府又没有检查督导，为乡村产业单列国有建设用地指标意愿不足。因此，下乡返乡群体投资不断遇到缺乏国有建设用地指标困扰。

（二）城市居民下乡购买农房使用权需求无法满足，农村最大消费需求潜力释放困难

1.城市居民下乡购房遇到制度禁令。城市住房制度市场化改革二十多年来，农村居民自由进城购房的梦想早已实现，但城市居民下乡购房居住却始终没有找到实现路径，城乡二元房地产市场导致房地产资源配置不合理，成为我国构建高标准市场体系的软肋。在接受问卷调查的1060位市民中，选择“在严控农村宅基地规划的条件下，如果今后政策允许城里人拥有农村房屋的使用权，想在环境优美交通便利的村庄购买可转让继承的农村房屋” 的市民占比达到39.0%。由此推断，近40%的城市居民有下乡购房居住需求，但目前我国只允许农民住房在本村范围内交易，禁止市民下乡购房，这种制度安排在现代市场经济国家是特例。

2.地方探索城市居民下乡购房路径艰难。2016年中央一号文件指出，“在风险可控前提下，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点”。此项重大制度创新在“十三五”期间推进缓慢。到2022年8月，此项政策停留在农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革的推进阶段。虽然一些地方大胆改革探索，适度放活了农村宅基地和住房使用权，采取市民下乡建房等方式，探索城市居民下乡购置房屋的路径，但都被叫停。

（三）下乡返乡群体消费不能充分满足，扩大农村消费和投资受制约

1.城市居民下乡消费的高质量需求难满足。据问卷调查显示，只有1/3左右市民下乡消费遇到问题。35.9%的下乡购物遇到问题的市民认为，农村产品质量好坏的判别问题最突出；31.6%的市民选择“土特产或新鲜果蔬等食用农产品口感不好、不卫生”；农产品品牌形象弱、价格偏高，市民选择“价格偏高、不实惠”的占30.8%，“没有品牌商标” 的占30%，“包装简陋”的占30%；“手工艺品雷同”的占22.1%。总之，新发展阶段市民下乡购物遇到的问题本质是乡村产品品质、品牌、形象和特色等高质量需求没有得到满足。有的市民认为， 下乡休闲旅游消费最突出的问题是“ 住房设施简单、卫生一般”（73.6%），然后是“农家饭雷同、品种少、做工粗、价格偏高”（45.2 %）、“可观赏或体验的民俗文化活动少”（35.1%）、“当地特色农事体验等特色活动不足” （34.8%）、“村庄环境不够整洁优美”（33.6%）和“适合儿童游玩的设施少”（21.7%）。可见，市民下乡消费遇到的吃住品质不佳、体验活动少、环境卫生不好问题，反应了市民下乡休闲旅游的高质量消费需求难以满足。

2.人口较少、居住分散、老年人多的村庄难满足下乡返乡群体消费需求

如果下乡返乡群体到农村投资，经常遇到农村消费不便利的困扰，不仅会降低这些群体到农村投资的积极性，也会抑制其消费潜力的释放。据下乡投资的重庆市一家企业的负责人反映，在农村生活不方便，有些商品买不到，酒后代驾找不到，商品快递送不到（家）。此外，农村文化娱乐消费较弱，影响返乡大学生等群体回乡创业投资的持久性。湖北省监利县农村市场化的文化服务少， 影视公司没有市场。年轻人口外流，空心化、老龄化村庄，仅靠政府和村集体改善商业设施和消费环境， 但缺乏持久的市场购买力支撑，因此不可持续。

新发展格局下扩大下乡返乡群体消费和投资的基本思路与政策建议

牢牢把握构建新发展格局下扩大农村内需主攻方向，围绕扩大下乡返乡群体的消费和投资，以促投资为主、增消费为辅，以提高现有政策落实率为主线，坚持落实政策为主、创设政策为辅， 坚持靶向突破、以点带面，优化组合政策资源，聚焦关键堵点，精准施策，务求实效，促进下乡返乡群体消费和投资持续增长。

（一）建立下乡返乡群体消费和投资政策的“最后一百米”落地机制，突破抵押贷款和用地指标政策堵点

提高各级政府部门落实文件的考核权重，将制定政策文件和落实政策文件并重。重点围绕下乡返乡群体的专门文件，由国务院牵头部门负责协调相关部门督导地方各级政府抓落实。国务院牵头部门利用课题方式，委托知名的第三方机构开展下乡返乡群体消费和投资政策获得感评估。推动县级地方党委政府提高县直部门抓下乡返乡群体政策落实的考核权重，针对中央和省市出台的专门政策文件，制定县级下乡返乡群体优惠政策落地手册或明白卡，图文并茂、简明扼要地明确各项优惠政策的名目、支持程度、申报条件和程序等，运用多种媒体广泛开展宣传。除了个别涉密情况之外，将下乡返乡群体优惠政策落实手册、明白卡以及政策落实结果，规定必须在政务内外网公开，接受上级政府和全社会监督。

1.完善农业设施抵押贷款推广措施。健全农业设施抵押贷款的配套政策体系，逐步打通全国各县市农村产权交易市场。在试点推广基础上，条件成熟后，由牵头部门发布专项文件，适时召开全国性现场推进会，示范推动全国复制推广。

2.研究建立乡村产业国有建设用地指标单列的督导落地机制。建议要求各县市将乡村产业发展的单列建设用地指标及其年度使用情况在线上公开，中央有关部门在部门网站公开全国各省市的该项政策落实情况。由牵头部门发通知， 及时抽查并发督察通报，必要时可纳入国务院年度督察的一项指标任务。

（二）探索创新城市居民有序下乡购买农房使用权体制机制，释放农村最大消费需求潜力

1.开展城市居民下乡购买农村宅基地和住房使用权试点。选择制度创新经验丰富、能力强、市民下乡购房条件好的宅基地改革县市开展试点，市民下乡购房地点选在交通便利、自然环境秀美、能吸引市民居住的村庄。在不改变宅基地集体所有权、农户资格权前提下，适度放活宅基地和农民房屋使用权，允许农村居民与城镇居民合作建房。条件成熟后，允许城里有房农户出售宅基地和农房使用权给市民，让市民在住宅规划区内独立建房，逐步建立起具有中国特色的城乡一体化房地产市场。

2.建立健全市民下乡购房前置性制度安排。严格城乡空间规划管控和卫片执法。研究制定农民建房（试行）条例，对违法违规建房予以拆除和重罚。试点县市必须制定城市居民下乡违规建房的严厉处罚规定，避免先建设后拆除。试点县市要建立城市居民下乡建房的严格审批程序，由乡镇政府初审，再由县市住房建设部门牵头自然资源和农业农村部门联合审批。下乡市民购房只允许一户一房、最多两房，原则上要求市民自住一定期限，全国联网会审，防止资本炒作农村住房。

（三）改善下乡返乡群体消费环境，吸引其增加农村消费

1.引导农村经营主体为下乡市民提供高质量产品和服务。鼓励乡土产品的生产者采用标准化方式生产品质稳定的优质土特产，引导支持农户做好土特产等农产品分等定级及原产地标识，完善乡村商店销售假冒伪劣产品查处机制。支持建立休闲农业和乡村旅游精品网点及信息查询网站，示范引导企业和农户提供当地特色鲜明的民宿文化活动和农事体验活动，推动休闲农业和乡村旅游点的环境卫生提档升级。

2.支持人口较多、基础设施和公共服务较好的村庄改善消费环境。选择人口达到一定规模、基础设施和公共服务较好的村庄，通过政府投资支持和村集体投资，完善村民集中居住区的基础设施和公共服务，加大村庄商业设施改造支持力度，优化村庄商业消费环境，吸引商家入住，为下乡返乡群体提供便利化消费服务，吸引其扩大农村投资。

原题：

扩大下乡返乡群体消费和投资的难点及对策

（作者为国家发展改革委经济研究所副所长）