文/金文成 农业农村部农村经济研究中心主任
乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务。要牢固树立农业农村优先发展政策导向，全面实施乡村建设行动，把好事办好，把实事办实，全面推进乡村振兴。
一是要坚持规划先行。乡村建设是一项事关全局且投入巨大的工程，如果没有科学规划作引领，就可能成为劳民伤财的瞎折腾，最终损害的还是农民利益。过去由于村镇建设规划长期滞后，不少地方村庄无序建设，有新房没新村、有新村没新貌的例子比比皆是。乡村建设，必须规划先行。要遵循城乡发展建设规律，做到先规划后建设，无规划不建设，保持规划的严肃性和权威性。要坚持“全域规划”理念，突出城乡规划统筹，注重多规合一，强化一张图管理，加快基础设施网络和服务功能向农村延伸。综合考虑土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护、防灾减灾和历史文化传承等因素，统筹县域城镇和村庄规划建设（胡春华，2020），促进县域内整体提升和均衡发展。要提升规划的科学性、前瞻性和包容性，科学编制县域村庄布局规划，因地制宜、分类推进村庄建设。优化村庄布局，根据乡村发展演变趋势合理确定村庄分类，优化布局乡村生产生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间。鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划，把看得准的、需要建设的村庄确定下来，先干起来。
二是要推进农村公共基础设施提档升级。村庄基础设施建设加快推进，建设水平显著提升，在促进农村经济社会发展中发挥了巨大作用。尽管如此，我国大部分地区农村基础设施建设水平仍比较低，偏远地区农村基础设施还很不完善。目前，近一半的村庄村内道路没有硬化，30％以上的农户还没有用上卫生厕所，70％以上的农村生活污水尚未得到有效处理，农村基础设施供给与农业农村发展需求还不尽匹配。乡村建设，基础设施是关键。要继续把基础设施建设重点放在农村，全面推进村庄基础设施建设，持续加大投入力度，加快补齐农村基础设施建设短板向村延伸向户覆盖。要围绕建设更加宜居的现代乡村，完善乡村水、电、气、通信、广播电视、物流等基础设施，健全运营管护长效机制。实施好农村道路畅通工程、农村供水保障工程、乡村清洁能源建设工程、数字乡村建设发展工程、村级综合服务设施提升工程等，改善农村水电路气房网等条件，促进城乡基础设施互联互通。加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设。实现农村公共基础设施由“少”到“多”、从“有”向“优”转变，全面改善农村生产生活条件，推动实现城乡居民生活基本设施大体相当。要在农村人居环境整治三年行动取得成效的基础上，启动实施农村人居环境整治提升五年行动，重点抓好因地制宜分类改厕和污水处理。推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用，以乡镇政府驻地和中心村为重点梯次推进农村生活污水治理。推进农村水系综合整治。深入开展村庄清洁和绿化行动，实现村庄公共空间及庭院房屋、村庄周边干净整洁，美丽宜居。
三是要在推进城乡基本公共服务均等化上持续发力。近年来，我国基本公共服务均等化扎实推进，县域义务教育均衡发展，城乡居民基本医疗、养老、大病保险、最低生活保障等基本实现全覆盖。但从整体上看，城乡差距最直观的是基本公共服务标准差距还比较大，农村优质公共服务相对缺乏，农村文化体育等精神生活比较单调贫乏，这也是农民群众反映强烈的民生痛点。乡村建设，公共服务均等化是基本要求。要更加注重加强普惠性、兜底性、基础性民生建设，完善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。要适应农村人口结构和经济社会形态的变化，按照现代公共服务体系要求，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村公共服务供给县乡村统筹，突出以县域为单位组织实施，加快形成县域统筹规划布局、县乡村功能衔接互补的公共服务体系，推动教育、医疗、文化等公共资源在县域内优化配置，着力解决结构性非均等化问题，提升城乡公共服务资源共享、互联互通水平，促进城乡公共服务更加均等化配置，推动缩小城乡差别。
四是要持续提升农房建设质量。农房建设是新时代乡村建设的一项重要内容。要提升农房设计建造水平，支持新建一批功能现代、风貌乡土、成本经济、结构安全、绿色环保的宜居型示范农房。鼓励新建农房向基础设施完善、自然条件优越、公共服务设施齐全、景观环境优美的村庄聚集，避开自然灾害易发地段和地质灾害危险区。充分利用乡土材料，选用装配式钢结构等安全可靠的新型建造方式。建立农村房屋设计、审批、施工、验收、使用等全过程管理制度，规范村庄设计与农房设计、建设、使用的行政审批程序管理，明确责任主体，做到有人管、有条件管、有办法管。因地制宜解决日照间距、保温采暖、通风采光等问题，促进节能减排。农房建设要与农村宅基地制度改革相统筹，注重盘活利用农村闲置宅基地和集体建设用地，建设美丽宜居乡村。
五是要分类推进数字乡村建设。实施数字乡村建设发展工程是加快推进乡村振兴的有效手段。乡村建设，要做好数字化引领这篇大文章。要立足新时代国情农情，进一步解放和发展数字化生产力，注重构建以知识更新、技术创新、数据驱动为一体的乡村经济发展政策体系。加快乡村信息基础设施建设，推动农村地区水利、公路、电力、冷链物流、农业生产加工等基础设施的数字化、智能化转型，推进智慧水利、智慧交通、智能电网、智慧农业、智慧物流建设。发展乡村数字经济，推动互联网与“三农”深度融合，发展创意农业、认养农业、观光农业、都市农业等新产业新业态新模式，促进游憩休闲、健康养生、创意民宿等新产业发展，规范有序发展乡村数字共享经济。建立农村大数据体系和开展农村大数据服务，强化农业农村经济运行分析监测和预警，提高农村社会综合治理精细化、现代化水平。
六是要深入推进县域城乡融合发展。长期以来，城乡分割的二元体制使人、地、钱等乡村发展的关键要素单向由农村流入城市，造成城乡发展失衡。当前，农村还有5亿多常住人口，配套的水电路气网等基础设施还存在不少短板弱项，享受的教育、医疗、养老等公共服务与县域内城镇居民有不小差距。同时，还有约1.6亿农民工在县域就业，需要通过县域城乡融合发展实现就地城镇化（吴晓佳等，2021）。振兴乡村，有些事要从乡村抓起，但也有许多事情是乡村解决不了的，至少需要以县为单位整体推进，或者需要在更高层级首先突破。这个意义上，振兴乡村功夫也要下在“村”外，特别是破除城乡二元体制和优化公共资源配置。实施乡村建设行动，不能就乡村论乡村，必须走城乡融合发展之路。要健全城乡融合发展体制机制，强化统筹谋划和顶层设计，大力破除城乡分割的体制机制，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，促进更多资源要素向乡村流动，为乡村振兴提供要素支撑。深化农村改革，通过激活要素、激活主体、激活市场，释放乡村建设的动力和活力。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。要把县域作为一个整体来统筹布局，赋予县级更多资源整合使用的自主权，分级分层解决不同问题，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补、资源统筹配置。
七是要做好政策衔接配套。实施乡村建设行动，既是新时代新阶段农村工作目标、任务和思路的创新发展，又是近年来党中央关于“三农”工作一系列重要部署的逻辑延伸。既需要创新工作方式方法和机制，又必须遵循既定的工作方针和政策。乡村建设涉及承包地流转、耕地占用、宅基地退出和盘活利用、村庄撤并等比较敏感的政策性问题，因土地等问题引发的群体和上访事件时有发生。在推进乡村建设过程中，要严格把握政策界限，坚决制止乱占耕地、大搞村庄撤并强迫老百姓上楼等。要充分利用农村空闲地、闲置宅基地等资源开展建设。统筹考虑建新拆旧关系，着力点放在解决“一户多宅”“空心村”等闲置和浪费土地现象，对于确有必要撤并的村庄，要充分尊重农民意愿，充分考虑经济承受能力。坚持土地家庭承包经营基础地位和农村基本经营制度不动摇，防止盲目强行推进规模经营。坚持守住底线和开拓创新并举，在不闯“红灯”、不踩红线的基础上有所作为。
八是要久久为功推进乡村建设。乡村建设既要有现实的紧迫感，又要有足够的历史耐心，既要防止一哄而上，又要防止一哄而散。在这个问题上一些地方出现过偏差，有过教训。如，在建设社会主义新农村中，一些地方搞层层加码，提出不切实际的目标。一些地方借机大拆大建等，群众怨言颇多，叫苦不迭。还有一些地方开始热度很高，但实际工作中遇到阻力时又却步不前。还有些声音担心，通过乡村建设解决“三农”问题，是不是方向搞偏了等等。从世界各国现代化进程来看，解决好农业农村问题，必须要两手抓，一手抓城镇化，转移富余劳动力，一手抓乡村建设，把乡村建设得更美好，使留在乡村的留得安心、进城的进得放心，这两手都要长期不懈地抓，才能有成效。从这个角度来看，乡村建设和城市发展一样，是一项长期历史任务，既要尽力而为，又要量力而行，要谋定而后动，保持足够的战略定力和发展耐心，不能刮风搞运动，不能干超越发展阶段的事。要遵循乡村建设规律，科学规划、统筹推进。把农民满意不满意、答应不答应作为衡量建设成效的根本标准。涉及农民基本权益、涉及农村大局的重大事项上，更要审慎稳妥，不能搞一刀切、强迫命令。
摘自《农村金融研究》2021年第11期文章《实施乡村建设行动 全面推进乡村振兴》
