作者
张露，华中农业大学经济管理学院
罗必良，通讯作者，华南农业大学国家农业制度与发展研究院
制度是解构工农城乡关系生成及演化规律的关键。从人民公社体制到家庭承包制的制度变迁，由集体经营变革为家庭经营，释放出大量农业剩余劳动力。财政包干制度促进乡镇企业蓬勃发展，农业劳动力就近就地转移进入非农产业。随后的分税制则激发工业化与城市开发热情高涨，大量农业用地被征收为国有用地，也促使农业劳动力由农村地区转向工业与商业聚集的城市，但在户籍制度的约束下，进城务工的农村居民难以获得市民化的身份认同，人户分离成为普遍现象。制度问题的根源在于以城市为中心的发展逻辑，造成生产和生活要素向城市单向流动和集中，从而形成城乡分割、引发城乡关系扭曲与不可持续问题。打破以城市为中心的发展格局、构建新型工农城乡关系的策略在于：打开村门，以农村土地制度变革为突破口；反哺乡村，以城乡融合推进农业高质量发展；缓解约束，以开放村庄引导主体与要素进村；构建载体，以县域经济发展融入城市价值链。
在发展中国家，政府为加速城市的工业化发展进程，可能采取压低农产品相对价格，拉高工业产出品相对价格的剪刀差制度（陆铭，2011）。林毅夫、余淼杰（2009）基于1949－1992年全国省级面板数据的分析指出，在政府目标函数中农民的权重的确低于工人，农民福利权重也低于资本积累，证实了我国计划经济时期工农产品价格剪刀差的客观存在。作为国家工业化的原始积累，农业剩余的获取依赖于一系列的制度管制：一是统购统销与产品管制。1953年启动的统购统销制度，一方面政府垄断了全部农产品的收购与储备，另一方面通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由于农产品收购价格被低估，而消费的工业品价格被高估，所以农民既需要缴纳“公粮”，又需要承担工农产品价格的“剪刀差”。二是人民公社与劳动管理。低价垄断农产品市场可能会导致农民从农业领域的退出。为此政府于1958年开始实施人民公社制度，并以土地集中为核心，形成集体产权的生产管制，农民没有自主种植的权利，造成了农业生产效率低下。三是户籍制度与人口管制。由于控制劳动力流动是推行重工业发展战略的关键，而控制农民自由流动的成本又是高昂的，所以一个旨在降低政府管制成本的户籍制度于1958年得以建立并延续到今天。户籍制度通过划定农业户口与非农业户口、确立户口迁移的事先审批制和凭证落户制，以法律形式严格限制农村向城市的人口流动，并按照户口来执行居住、教育、医疗与就业政策，从而取消了农民的自由迁徙权与择业权（罗必良，2020）。
统购统销、人民公社以及户籍制度作为国家获取农业剩余的制度安排，也逐步生成并强化了城乡二元结构。制度安排使得以工业生产为主的城市经济迅猛发展，不仅带动城市基础设施、教育和医疗资源的显著改善，而且促进城市居民福利的显著增长。但是以农业生产为主的小农经济则逐步陷入“内卷式”发展困境，密集的农业劳动力聚集于狭小的农业生产空间，劳动生产率和劳动者报酬均无法与城市相提并论。计划经济时期，农村资金以工农产品价格剪刀差转移至城市，而市场经济确立后，农村资金则经由财政系统转移到城市（周振等，2015）。2002年起实施的分税制，使得地方财政的重心由增值税转向营业税，所以原先兴办乡镇企业的热潮退却，取而代之的是城市土地建设与开发。于是，大量的农业用地被征收为国有用地，使得农民土地权益遭受大规模、深层次损失（肖屹等，2008）；此时，城市化进程也因土地占用得以加速，并带动城市人口规模快速扩张（孙秀林、周飞舟，2013）。
农业劳动力方面，为摆脱人民公社制度的低效率弊端，家庭经营制度逐步替代集体经营制度，从而释放出大量劳动力。为满足城市建设和工业化发展需求，户籍管理制度逐步被放松，“农转非”指标控制放宽，农业劳动力非农转移与跨区域流动兴起，城门被打开。土地、劳动力和资本中的优质生产要素向城市集中，造成城乡两极化趋势明显。特别是农业劳动力密集的非农转移导致“空心村”现象普遍，大量耕地被抛荒，留守劳动力则呈现出“老龄化”和“妇女化”趋势。与此同时，农村土地归集体所有，农户享有农用地的承包经营权，但农用地用途管制严格；农村宅基地严格执行“一户一宅”，禁止向包括城镇居民在内的非集体组织成员转让。集体产权的封闭性与成员身份的排他性，构筑起现代要素进入农业和农村的高壁垒，使得村庄呈现出高封闭状态，城乡的分割由此进一步加深。如何突破封闭的桎梏，以打开村门、开放村庄为突破口，引导城市反哺农村，重构新型工农城乡关系，成为亟待解决的重大理论与现实难题。
1打开城门：
农民择业与经济增长
国际经验表明，农村高贫困率所形成的推力和城市高工资率所形成的拉力，是促进人口迁移的重要动因（Grigg，1977）。同样，在我国由人民公社制度所隐含的低效率造成农村居民的普遍贫困，与优先发展工业的战略布局则使得务工相对务农有着更高的工资率，也构成了人口流动的推力与拉力，两种力量所形成的势能，尤其是因户籍制度所设定的城乡人口流动限制一旦被放松，城门逐步向农村打开，由此形成的农村劳动力向城镇的大规模转移，不仅促使工业和服务业得以快速发展，而且创造了中国经济快速增长的奇迹。
（一）释放剩余劳动力：家庭承包制形成的推力
我国农业经营制度从人民公社制度开始，历经“生产队、非联产责任制、联产责任制、包产到组、包产到户、包干到户”的演进历程，逐步实现由集体经营模式向家庭经营模式的变革（张红宇，2002）。该过程被普遍认为是典型的诱致性制度变迁，变革的动因在于生产队“集体劳动、统一分配”所隐含的效率弊端和公平问题持续暴露和发酵。而新确立的家庭联产承包责任制，是农户和基层组织自发选择的结果，其根据农业产出考核承包主体的经营绩效，同时赋予农户和集体对剩余产品的索取权，从而极大激发其开展农业生产的积极性，农业生产经营效率得以大幅提升（蔡昉，2008）。
1982年的中央一号文件，正式明确肯定家庭承包制，而1983年的中央一号文件进一步将该制度确立为我国农业基本经营制度。制度变革带来的农业产能提升，一方面使得农民的贫困问题得以明显改善，另一方面使得城市的生产和生活物资保障水平得以显著提升（周振、孔祥智，2019）。与此同时，伴随农业劳动生产率的提升，有限的家庭承包经营面积所能吸纳的劳动力数量降低，农村中出现大规模的剩余劳动力（马晓河，2009）。1949年至1990年，我国农村劳动力由18243万人增加到42010万人，平均每年激增579万人，庞大的劳动队伍与日趋稀缺的人均农业资源，使得本来有限的农业就业空间越发狭窄。以稀缺资源容纳巨量劳动人口的资源配置战略，在原有的人民公社体制下就已经走到了尽头。于是，在农业系统内部，农业经营项目从普遍的粮食作物种植部分转向经济与园艺作物种植甚至是畜禽养殖，使得农业结构不断进行调整与转型；而在农业系统之外，以非农产业为代表的乡镇企业开始蓬勃发展。1978年，党的十一届三中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》就明确指出，“社队企业要有一个大发展”。尤其是1984年的中央4号文件将“社队企业”改称“乡镇企业”之后，乡镇企业的企业数量、就业人数、总收入分别以年均52.8%、20.8%和58.4%的增长速度快速扩张，到1988年乡镇企业数增至1888万个、就业人数9546万人、总收入4232亿元。乡镇企业作为中国工业化的生长点，不仅改变了农业劳动力无限供给的状态，抑制了农业的内卷化趋势，也开始强烈地冲击着二元经济的刚性格局。农业不再是国家工业化的“蓄水池”，农民也成为工业化与城市化进程的积极参与主体。
农地经营制度变革确定了农户家庭经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，并因此满足了农民对土地经营的真实权利，从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权（包括农民的职业转换与身份变迁）。由此产生的激励机制，推进了资源配置效率改善，农业结构调整和非农产业发展成为可能，从而引发了农村经济流量的迅速扩张，有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。
（二）打开就业城门：非农产业扩展形成的拉力
1984年发布的中央一号文件，首次规定准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。该文件成为了打开城门促进农村劳动力的地域转移的一个历史性标志。特别是20世纪80年代后期，随着对外开放和城市改革的深入，东南沿海地区经济快速发展，对劳动力提出了旺盛需求。由此，内生于农村乡镇企业的劳动力“离土不离乡”模式，迅速转换为劳动力进城务工的“离土又离乡”的模式。农业农村部的数据表明，到1989年，全国农村外出务工劳动力由改革开放初期的不到200万人，迅速增加到3000万人。1992年邓小平南方谈话发表之后，农民外出务工出现新高潮并成为常态。2019年的数据显示，我国农民工总量达到2.91亿人，其中外出农民工为1.74亿人。
就业城门的打开，不仅促进了农户家庭的代际分工，而且更为广泛地使广大农民卷入城市分工体系。一方面，基于家庭内部的代际分工，大规模农户开始采用“家庭青壮年劳动力进城务工，留守劳动力完成农业生产”或者“农闲时节外出务工，农忙时节返乡务农”等模式，实现从纯农户向兼业农户的转变（叶兴庆，2021）；另一方面，城市的规模经济性与集聚效应不仅为就业提供了多样化的机会，而且其分工深化及其网络经济也为就业空间的拓展提供了空间。前者能够降低就业岗位搜寻的交易成本，后者能够促进劳动力各尽所能而发挥比较优势。由此，中国农民的就业结构发生了根本性改观。1991年起，全国城镇新增就业人数持续超过乡村新增就业人数；1998年起，乡村就业人数出现持续的负增长现象；2014年起，城镇就业人数超过乡村（图1）。与此同时，第一产业的就业机会不断缩减，第二和第三产业的就业机会明显增多。1992年起，农业就业人数开始呈现震荡下降趋势，非农就业人数则分别呈现震荡上升和持续上升趋势；2003年起非农部门提供的就业岗位超过农业。其中，服务业和工业分别在2011年和2014年提供的就业岗位开始超过农业（图2）。
（三）城市化与中国经济增长奇迹
农业经营制度变革所形成的推力，同工业和服务业快速发展所形成的引力，共同生成合力，促使农村劳动力大量城镇化转移，成为推动我国经济繁荣的重要力量。国家统计局的数据表明，我国国内生产总值从1978年的3678.7亿元增至2019年的986515.2亿元，年均名义增长率为14.61%，造就了大国经济长期增长的奇迹。中国经济增速已经位居世界前五大经济体之榜首，对世界经济增长的贡献度高达约30%。与此同时，我国的城镇化水平不断提升，2019年城镇常住人口由1978年的1.72亿人增加至8.48亿人，城镇化率由17.9%升至60.6%。与之相伴随的是产业发展格局的显著变动。1986年和2012年，服务业的产业增加值分别超过农业和工业，逐步成为国民经济的最大支柱性产业（图3）；1991年起，较之于工业和服务业，农业对国内生产总值增长的拉动力居于末位，并且大幅走低（图4）。由于城市经济以工业和服务业为主导，而乡村经济以农业为主导，产业发展速度的巨大差异使得城乡经济出现明显的两极化发展趋势。
劳动力非农转移和城市化发展被认为是促进我国经济增长的关键（李扬、殷剑峰，2005）。一方面，传统农业劳动力输入现代非农业劳动部门，促进农业劳动力结构转换和劳动力边际生产率改善，从而推动实现经济的持久高速增长（陈宗胜、黎德福，2004；刘秀梅、田维明，2005）。张广婷等（2010）的测算表明，1997－2008年劳动力非农转移对劳动生产率提升与国内生产总值增长的贡献度分别为16.33%、1.72%。另一方面，城市化发展通过其聚集性促进经济增长（沈坤荣、蒋锐，2007）。朱孔来等（2011）基于2000－2009年省级面板数据的分析显示，城镇化率每提高一个百分点，能够促进7.1%的经济增长。
2在经济增长的背后：
土地城市化与人户分离化
城门打开成为一把“双刃剑”。从农村角度而言，农业劳动力的非农转移，有效地缓解了长期存在的农村贫困，农民收入结构也发生了根本性转变（罗明忠、邱海兰，2021）。农村劳动力从事第一产业的占比从1985年的81.9%降至2019年的35.3%，农村居民来自农业经营之外的收入占比也由1985年的18.9%增加到2019年的76.7%。从城乡关系角度来看，二元结构则呈现固化的趋势。与持续的高速经济增长相对应，中国居民人均可支配收入的基尼系数从20世纪80年代初期的0.2上升到1999年超过国际警戒线的0.437，并于2008年达到0.491的峰值，之后则一直维持在0.46以上的高位水平（何立新、潘春阳，2011）。中国城乡的两极化发展趋势，并未因就业城门的打开发生根本性转换（杨茜、石大千，2019）。城乡之间在教育、医疗、保险、机会获得、权利享益等方面仍存在资源分配不均，表明体制性约束依然存在。一方面，分税制激发了地方政府农村土地占用与“土地城市化”的冲动；另一方面，户籍制度则引发了农村劳动力转移中的身份歧视与人户分离问题。
（一）城市扩张偏好：分税制与土地城市化
在对中国经济高速增长的理论解释中，财政分权理论占有重要的一席之地。我国于1985年起实施具有分权属性的财政包干制度。由于包干基数并不区分税种，地方企业规模的扩张会带来其属地经济总量和财政收入的增加，于是地方政府获得充分的激励力，积极调配地方资源以扩大工业企业经营规模，从而促进工业化进程加快（孙秀林、周飞舟，2013）。1994年起，分税制出台，分税种来分配中央与地方收入。增值税和所得税先后被划入共享税，因而较之于包干制，分税制的收入明显向中央集中。由此激励地方政府扩大企业规模的积极性迅速衰减，增收的重心随之由增值税转向营业税，土地建设与开发成为政府关注的焦点（孙秀林、周飞舟，2013）。税制改革形成的“财权上移”“事权留置”，其财政缺口直接导致地方政府进一步寻求两个方面的行为努力，一是追求预算内财政收入，二是追求预算外与非预算资金收入的增加。前者刺激了以“工业园区”为标志的中国工业化的构建新型工农城乡关系：从打开城门到开放村庄迅速推进，后者导致了以“城市经营”为特征的中国城镇化的急剧扩张。一方面通过占地扩张、廉价土地出让进行招商引资，追求GDP以谋求政绩并扩大税基；另一方面充分利用廉价劳动力来获取比较成本优势，但同时约束外来劳动力的进城迁徙以降低城市化成本。“城市偏好”的增长模式，不仅引发了城市等级结构体系的扭曲，而且带来了乡村发展的严重滞后与城乡差距扩大。1984－2018年间，乡数呈陡坡式下降，而镇数的增幅却趋于平缓；2002年起，镇数反超乡数且二者间的剪刀差呈扩大趋势（图5）。反观城市的发展进程，2000－2019年，虽然地级市及以上规模城市数量并无明显增加，但呈现出明显的规模扩张趋势，200万人口以上规模的城市占比逐年增多（图6）。
（二）农民身份歧视：收入差距与人户分离化
正是对“工业引资”与“土地财政”的追求，导致了耕地资源的大面积流失。数据表明，我国耕地已由1999年的19.38亿亩减至2009年的18.26亿亩，10年减少了1.12亿亩，逼近国家设定的18亿亩的耕地红线（罗必良、李尚蒲，2015）。一方面，对于留守农村居民而言，其在土地征收中的利益分配居于弱势地位，农村集体土地变更为国有土地的征地收入只有约5%－10%分配给农户（温铁军、朱守银，1996）。用在城市建设的比例比农村要高得多。事实上，中国的城乡居民收入比从1978年的1.82（以农民收入为1）一路扩大到2009年3.33的峰值，直到2019年仍维持在2.64以上的水平。另一方面，对于进城务工农民来说，户籍制度虽然放松对城乡人口流动的限制，但对其落户城市却并未给予充分的政策支持，人户分离现象成为普遍社会现象。2000年人户分离数为1.44亿人，流动人口为1.21亿人；2019年，人户分离数和流动人口数分别增至2.80亿人和2.36亿人（图7）。由此引发的问题在于：第一，进城务工农民无法享受城市户籍人口同等的社会福利待遇，特别是医疗保险和子女教育（肖索未、蔡永芳，2014）；第二，进城务工农民因其户籍归属面临融入歧视，厉以宁（2009）就曾指出，农民工的称谓或者标签就暴露出其身份是农民、职业是工人的尴尬境地；第三，由于收入相对有限，进城务工农民不具备在城市或城市中心地带购置房产的支付能力，因此无法实现举家城市搬迁，造成其同父母或者子女的分离，无法尽到赡养责任和义务（唐宗力，2015）；第四，在农忙时节或重大节日，进城务工农民还必须在城乡间跋涉迁徙，增大生活成本与压力（Zhu et al. ，2017）。
3扭曲的工农城乡关系：
要素流动及其偏差
城市化被视为经济增长的发动机。然而，中国城市化的基本取向是土地城市化，而不是农业人口的城市化。在此过程中，乡村更多成为了为城市提供劳动力、原材料以及销售市场的空间，大量农村的优质资源与稀缺资源被单向流入到城市，固有的二元结构不仅没有因为城市化快速推进而缓解，反而因为农村人口较少分享城镇化发展成果加剧了乡村的凋敝并萌发社会矛盾。
（一）一个严重的问题：要素单向聚集
由于城乡间教育资源失衡明显，农业和农村向城市输送人力资本的不仅是适应高劳动强度、能够产生高劳动生产率的体力劳动者，而且包括进城接受中等甚至高等教育、具备良好学习能力的优秀智力资源（韩俊等，2009）。显而易见的是，无论是优质的体力还是智力劳动者，其在生产力最旺盛的生命周期阶段返回乡村、服务农业的可能性微乎其微。
与人力资本流动相伴随的是物质资本的转移。农民进城务工的收入仅有少部分回流至农村，用于宅基地的建设修缮和农村留守劳动力的生活补贴（贺雪峰、董磊明，2009）。其余收入以被动或者主动的方式，在城市被储存或消费。一方面，城市生活的高物价标准，如高房租价格、高食品价格，迫使进城务工人员产生被动的本土化消费；另一方面，城市丰富的物质资源供应和优渥的公共服务环境也吸引部分进城务工人员产生主动的异地化消费，如举全家之力甚至借助贷款在城市郊区地带购置房产以实现子女顺利入学入托等（李周，2019）。
虽然国家一直秉承“工业反哺农业、城市支持农村”的工作方针，然而现实运作的结果却并未充分达成预期（杨曙辉等，2012）。土地要素方面，在分税制影响下，农业土地一度被大幅征收为国有，然而土地出让收益却仍然被大比例投入城市建设之中，用于支撑农业农村发展的份额比例极为有限。2013－2018年，全国土地出让总收益28万亿元，净收益5.4万亿元。其中用于农业农村的资金仅为1.85万亿元，占土地出让净收益的34.25%，总收益的6.61%。工业如何反哺农业、城市如何支持农村是亟待探索的重要议题（叶兴庆等，2014）。
（二）一个重要的偏差：城乡体系分割
理想的现代社会结构是纺锤形社会，即中等收入群体在社会结构中居于主要地位。然而有研究指出，我国社会结构由2000年的“倒丁字形结构”演变为2010年的“土型结构”，距离“纺锤形结构”构建新型工农城乡关系：从打开城门到开放村庄仍然存在较大差距（李强，2016）。值得注意的是，李强（2016）指出在看似有所进步的社会结构变迁中，技术工人群体的比重不增反降。这说明城镇化转移的农民难以通过城市系统相对健全的教育培训体系实现劳动技能的显著提升，实现从体力型劳动力向技术型劳动力的转型。其结果正如谢桂华（2012）和Zhang et al.（2016）所指出的，进城务工的多数农民，特别是低技术技能的农民，难以获得与城市本土劳动力大体相当的收入。
综观我国地级市及以上规模城市结构变动趋势可以发现，2000－2019年间，城市总量从262个增至297个，增幅为13.36%。其中，20万人及以下规模城市数量所占比例最低，始终在3.02%及以下；20－50万人和50－100万人规模的城市所占比例呈下降趋势，分别从23.79%降至13.13%、39.31%降至29.63%；与之相反，100－200万人、200－400万人和400万人以上规模的城市所占比例则呈上升趋势，分别从26.72%增至33.00%、4.58%增至14.81%、3.05%增至6.73%。数据表明，百万人口及以上的大规模城市呈现扩张趋势，而人口在百万以下，特别是20－50万人规模的城市明显萎缩。
可见，城市与农村中间的过度地带，即能够作为“城市之尾、农村之头”的中小规模的城市正在消失。由此造成的困局是，农民进城务工，受户籍制的影响难以获得平等的市民身份，而进城务工的农民，因为长期城市生活习惯业已形成，又难以回到物质条件相对匮乏的乡村生活（唐宗力，2015）。于是在职业生涯后期回归县城等小规模城市是进城务工人员的主要选择，一方面可以负担县城的房价，同时能够享受县城相对优渥的居住环境。但曾经作为城乡人口流动缓冲地带的小规模城市出现缩减，意味着农户抵御进城务工风险的屏障在削弱。长此以往，滞留于城市的低收入人群聚集，且欠缺分流和疏散的通道。同时因为不享有城市本土劳动力的养老保险，其劳动能力衰退后的收入亦欠缺有效保障，可能形成严重的社会问题（Qin et al. ，2014）。
4开放村庄：
以县城为载体构建新型工农城乡关系
要素流动受限显然无法实现社会福利的最大化。以城市为中心的发展制度安排造成城乡分割、对立的局面，也引发城市与乡村系统的不可持续性问题。在城市系统内部，百万人口及以上的大规模城市持续扩张，作为城市与乡村连接地带的县城及小城镇逐步被压缩，城市结构体系趋于扭曲。在城市系统中，城市“户籍”与“非户籍”人口收入分化严重，进城务工的“非户籍”人口退出大规模城市、退居县城或者小规模城市的通道又被封堵。而在乡村系统内部，农业产业的“辅助性”地位造成农业从业者的低收益，工业和城市反哺农业和农村的举措收效甚微，进一步引发农村人力、物质资本等的流失，威胁粮食安全与食物安全。正因为如此，早在2002年党的十六大就首次提出要“统筹城乡经济社会发展”。2018年党的十八届三中全会进一步提出要破解城乡二元结构的体制障碍、健全体制机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。2020年党的十九届五中全会提出要优先发展农业农村，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，强调要“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”。
（一）打开村门：以农村土地制度变革为突破口
新型工农城乡关系是工农互促、城乡协调、功能互补的关系，不排斥工业化与城镇化，但必须摈弃以城市为中心的发展格局，避免农业在工业化进程中弱化、农村在城市化过程中衰落的态势。建立城乡之间资源和人口双向流动机制是新型工农城乡关系的关键，但从可操作的角度来说，农村土地制度则是核心线索。一方面，必须强化对农民土地的还权赋权，包括赋予农村建设用地和城市建设用地同等权利，建立健全城乡统一的土地市场，推进城乡地权平等交易；另一方面，必须改善农村土地产权的开放性与可实施性。产权的赋权界定是重要的，但产权的赋能盘活也至少是同样重要的。
应该强调，造成城乡关系扭曲的根源不仅在于二元体制下城市偏好的外生制度安排，而且还在于农村本身的内生性制度约束。其中，由农村集体所有制度框架所决定的土地产权排他性、身份成员权的封闭性以及用途管控的强制性，构成了现代要素进入农业和农村面临的制度壁垒。因此，打开村门，以农村土地制度变革为突破口，走“产权开放、主体多元、要素盘活、功能扩展”的发展道路，是推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系的基本策略（胡新艳等，2020）。其中，产权开放，即在坚持集体土地所有和农户承包经营权基础上，激活土地要素的交易市场，推动土地经营权流转与集中，同时适度放活宅基地（特别是闲置宅基地）及农民宅基地使用权。主体多元，即编制乡村产业投资指导目录和负面清单，然后鼓励社会资本遵循指导目录进入农业和农村，同时规避损害农民权益、农村环境和农业发展的负面清单行为。要素盘活，即引入先进生产要素，并基于互联网和物联网技术，强化农业农村发展迂回投资与迂回服务，促进农业的分工分业，培育壮大农村的新产业与新业态。功能扩展，即在保障农业产品和要素供给功能发挥的前提下，积极拓展农业的康养和文化功能，开发高附加值的乡村文化旅游和体验项目。为此，缓解约束、反哺乡村、构建载体，是需要重视的基本策略。
（二）缓解约束：以开放村庄引导主体与要素进村
解决要素单向流动问题的关键在于村庄开放，给予要素回流的顺畅通道（罗必良，2017）。然而，目前开放村庄仍然存在多维约束，主要表现为乡村成员思维封闭，历代传承的农耕行为惯性阻滞其对新生和外来事物的接纳；土地产权交易排他，现有政策禁止村外的宅基地交易、限制农地流转的资格准入和集体建设用地的非市场化等；社会资本治理缺位，对于社会资本是否会造成小农户的生计剥夺、农业资源的过度开发等问题尚缺乏准确判断和因应之策。
第一，解放思想，破解乡村成员封闭思维。囿于交通和通讯条件制约，农村信息传播速度较之于城市更为缓慢，其居民接触新鲜事物的可能性和频率受限。进一步地，囿于自身知识水平和认知能力的限制，即便有充分信息通路，其低自我效能感所生成的高感知风险，也可能阻滞其接纳新生事物，偏好采纳规避风险的惯性行为。村庄开放意味着新生事物的大量涌入，可能打破原先熟悉环境所营造的安全感与舒适感，继而造成农户的排斥与反对。所以解放思想，破解乡村成员的封闭思维，赢得村民的支持是开放村庄的前提与基础。可行的策略包括：充分的沟通宣传，帮助农户悉知村庄开放的优势和机会；恰当的分配制度，保障农户能够切实共享村庄开放的红利；必要的技能培训，提升农户参与变革的自我效能感。
第二，盘活服务，规避土地交易乏力局限。受土地均分制的影响，农村的地权呈现出明显的分散化、细碎化特征。政策支持农村土地交易市场发育已久，然而人情租、口头合约、非固定期限合约等非正式合约依然普遍存在。将土地经营权视为乡土情怀寄托或者抵御进城务工风险最后屏障的小农户，相对排斥正式合约的强约束力，偏好以牺牲土地生产率和收益率的方式，保持土地经营权的灵活性。由此，土地经营权的流转与集中面临较高的交易成本与交易费用，这是阻碍城市资本进入农村的重要瓶颈。可行的策略包括：倡导农户开展连片种植，通过参与横向分工规避经营权流转的风险，同时达成规模经营的门槛要求，为开放村庄、服务供应商进入提供充分的市场容量；鼓励农户以土地托管或代耕代种的服务外包形式，引导迂回投资、生产性服务与现代生产要素的进入，改善农业的分工经济与现代化水平。
第三，强化监管，弥补社会资本治理缺位。社会资本进入农村的主要质疑在于两方面：一是损伤农户生计可持续力，社会资本的高运营效率可能减少单位面积种养的劳动力需求，从而造成农业部门所能吸纳的劳动力缩减，引起一定规模的农民失业，继而失去生计保障；二是威胁农业发展的持续性，社会资本对利润的追逐可能致使其采用短期投资行为，即以剥削式、掠夺式的方式开发利用农业资源，加速农业生产的资源耗竭速度与环境破坏力度。因此对村庄的开放要求强化对社会资本进入的监管和治理。可行的策略包括：加强组织领导，设置准入机制，准确把控资本进入的资质要求、投资方向和行为规范；设置退出机制，定期考核资本运作情况，对经营不善、效率低下的资本方取消政策倾斜或优惠，对违背监管要求、损伤社会福利的资本方予以惩罚和淘汰。
（三）反哺乡村：以城乡融合推进农业高质量发展
经过多年的努力，农村的基础设施条件等投资环境得以明显改善，为村庄开放、吸引社会资本奠定了重要基础。城乡融合反哺乡村、促进农业高质量发展的路径在于：
第一，健全体制机制，破除要素自由流动障碍。根据《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》指导思想和要求，在户籍制度方面，通过取消落户限制、简化行政手续等措施，逐步弱化城乡之间户籍迁移的约束；在土地制度方面，在依法维护进城落户农民土地承包权和宅基地使用权的基础之上，遵循自愿和有偿原则，确定恰当的制度安排促进其土地权益转让。由此，打破制度因素所生成的城乡之间劳动力与土地要素流动制约，既保障进城农民获得平等的市民化权益，又吸引有乡土情结或致力于服务乡村振兴的优质劳动力资源回流农村，同时为其施展才华和物质资本投入提供充分的土地等生产要素保障。
第二，引入先进技术，改善农业生产经营效率。较之于规模化的工业生产模式，农业生产的特殊性在于其受制于自然环境条件，需要根据气候等变化进行即时响应；又受制于动植物生命节律，产品存在季节性和周期性特征，无法开展连续性生产以获得持续性产出。事实上，先进科学技术的进步已能够在一定程度上克服自然环境和生命节律的约束，如无土栽培技术等。但囿于乡村物质和人力资本实力相对不足，先进技术在农业生产中的运用乏力。受利益目标和竞争压力驱动，在城市中，企业被证明是技术研发和推广的重要载体。实践也已然证明，由市场化的企业将先进技术引入农业生产，可降低土地等农业生产要素局限，通过建设环境安全的温室或者禽舍，实现农业生产的规模化、设施化和精准化管理，从而极大提升农业生产经营效率，并且降低粮食安全等农产品供应保障风险。
第三，促进信息共享，降低农业生产经营风险。生产者与消费者间的信息不对称是造成农业生产经营风险的重要起因。一方面，生产者掌握关于农产品质量的私有信息，由此消费者面临重金属超标之类的食品健康风险，生产者也可能产生农产品漂绿等败德行为从而使高质量农产品市场走向柠檬市场；另一方面，消费者掌握关于农产品需求的私有信息，由此生产者可能面临农产品滞销或供应不足的财务损失风险，由于对市场价格信号的反应迟滞，农业生产者因种养品种决策造成严重财务损失的现象屡见不鲜。现阶段，城市对产品质量追溯与市场需求数据采集已建立起完善的监测预警平台，能够有效避免信息不对称引发的各类风险。若能够基于既有的数据信息平台将农产品需求信息即时向农户发布、将农产品质量检测信息向消费者发布，则能够保障高效的农产品供给以及提升绿色农产品的市场信任，从而实现农业生产收益率的增加，同时促进农业高质量发展。
（四）构建载体：以县域经济发展融入城市价值链
城乡的长期分化造成重新衔接的障碍，县城能够在二者之间起到良好的桥梁作用。需要强调的是，主张县域经济的发展并非是倡导逆城市化进程，而是强调合理布局城市结构，将城市周边所辐射的卫星城融入其经济圈，既辅助其建设基础设施、发展产业经济，又培育其成为城市过密资源的分流基地、物资供应的保障基地，促进城市和周边县域经济的协同并进。
第一，完善基础设施，建设宜居生态。既有的县城规划老旧、基础设施落后且生态环境脆弱，因而易于沦为城市扩张和改造的附庸，继而呈现出明显缩减之势。基于县城作为城乡衔接地带的新功能定位，可以依托城市的强资本实力，完善交通、医疗、住房、绿化等基础设施，建设社会服务体系健全、生态环境优美舒适的宜居城市。同时保持其临近大规模城市地缘关系的独立性，由此吸引向往低密度人口生活的城市居民、不具备城市购房资格或支付能力的务工人员、以及向往城镇生活的农村居民前往安家落户。
第二，发展产业经济，实施三产融合。发挥县城既临近农村农产品产地、又临近城市消费者群体优势，积极拓展农业多元功能。一方面，发展休闲农业和观光农业，吸引城市消费者利用周末和节假日开展城郊旅游，由此传承我国历史悠久的农耕文明，发挥农业的文化价值，同时给予城市居民慢节奏的生活享受和慰藉，发挥农业的康养价值。另一方面，发展高附加价值的绿色有机农业，建立县城农庄同城市消费家庭的点对点农产品直供关系，也成为城市的高质量农产品供应基地。
第三，普及技能教育，储备技术人才。城市是教育的高地，吸引众多高智力资源聚集，高等教育学府林立；农村是教育的洼地，智力资源匮乏且基础设施落后，只能完成有限阶段的基础教育。县城则应该在城市的高等教育和农村的基础教育之间，着力打造职业技能教育的独特优势，吸引农村无法进入高等学府的适龄青年劳动力接受正规职业技能教育，弥补现阶段城市普通技术工种（如建筑工、维修工、机械工等）劳动力不足局面，也增强农业从业者的技术技能，破除其成为职业农民（如种粮能手、农机手、统防统治人员）的技术障碍，由此缓解劳动力结构性矛盾。
（注释与参考文献略）
