引言：
　　全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，必须把解决好"三农问题"作为全党工作的重中之重。

　　农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局，中共中央领导集体都始终高度重视解决"三农"问题。改革开放以来，党召开了多次中央全会专题研究农业农村工作，每次都会明确对今后一段历史时期的农村改革发展的总体思路，站在全局的高度对农业农村工作进行谋篇布局。2008年是全面贯彻党的十七大作出战略部署的第一年，是我国改革开放的30周年。30年来农村发生翻天覆地的巨变世人有目共睹，30年来农村改革发展取得的成就和经验值得认真总结。但要看到，农村改革发展的任务仍然非常艰巨。
　　2008年10月12日，党的十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革发展问题，通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这是今后一个时期内有关"三农问题"改革发展的纲领性文件。文件从农村体制改革取得重大突破、农业生产综合能力显著提高、农村经济全面繁荣、农村社会主义民主政治建设和精神文明建设全面加强、农村党的建设不断加强等方面全面总结了农村改革发展的主要成就，肯定了农村改革发展对建立和完善基本经济制度和经济体制、实现总体小康和推进现代化建设、战胜各种困难风险和保持社会大局稳定、开辟中国特色社会主义道路和形成中国特色社会主义理论体系方面作出的贡献。从坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利五个方面总结了农村改革发展的基本经验。《决定》用三句话客观分析了我国农村改革发展面临的挑战和问题：农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。
　　这个判断并不是否定30年改革取得的巨大成就和经验，而是要在看到已有成就和经验的基础上，正确把握当前农村改革发展的现实状况，充分认识推进农村改革发展的必要性和重要性。

　　基本思路与战略部署

    怎样认识《决定》提出的今后一段时期农村改革发展的基本思路，怎样把握《决定》对于今后一段时间农村改革发展工作的战略部署？
　　《决定》提出的指导思想，就是建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为根本要求。这三句话，是今后12年内，农村改革发展的总体思路。

　　首先，要把新农村改革作为战略任务。
　　第一个方面，全面建设小康社会的重点和难点在农村。
　　邓小平同志最初提出"建设小康社会"，是到世纪之交，中国实现"总体小康"。所谓"总体小康"，其含义更多侧重经济总量角度的考察，包括GDP比1980年翻两番，人均GDP达到800美元。2002年，江泽民同志在党的十六大报告里提出，下一步将全面建设小康社会，并指出：全面小康要惠及十几亿人。也就是说，全面小康不是靠平均数打出来的小康，而是要使得人人都能过上小康社会的生活。
　　2003年的1月8日，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话，明确指出：全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，必须把解决好"三农问题"作为全党工作的重中之重。
　　第二个方面，农村将长期存在众多人口。据有关预测，到2020年，中国人口将达14.49亿,按居住地统计的乡村人口仍将在6.5亿左右。因此，基本国情决定了我国的城镇化进程将是一个漫长而艰巨的过程，在这个过程中，还会有大量的农村人口长期存在。目前，在工业化和城市化过程中，已经有2.62亿人离开家乡到外面打工。虽然这2亿多人的户籍是被统计在城市里，但是，要成为真正的市民，农民自己和地方政府都需要付出巨大的代价和努力。中国的城镇化，还是一个准城市化，进城了的农民并没有真正成为城里人，中国城镇化的道路相当长，任务相当繁重。把新农村建设作为战略任务，不光是农村的战略任务，也是全党全国的战略任务。

　　其次，要把走中国特色农业现代化道路作为基本方向。
　　"农业现代化"这个概念早已有之，但"中国特色农业现代化道路"这个概念，是十七大报告提出来的。在很多同志看来，农业现代化就是农业欧美化，尤其是美国那样的农业现代化。而实际上，中国的实际情况和欧美差别巨大。
　　在农业经济学界，全世界的农业可以分为两类，一类是文明史非常悠久的传统国家农业，其基本特征是人多地少。另一类是新大陆国家的农业，其基本特征是人少地多。可以说，这两类农业各有各的技术路线，各国的资源禀赋不同，农业发展目标和方式自然也不同。美国现在有220万个农民家庭，中国则有2.5亿个农民家庭。中国人均一亩三分八的耕地，100加起来138亩地。这在中国算规模，在美国根本不算规模。而把100个人的地拿来给一个人种，中国还需要解决另外99个人的就业和生活问题。所以，必须要清醒地认识中国的国情，中国农业的现代化不是欧美的农业现代化。
　　中国的现实国情是，耕地越来越少，水资源日益短缺，对农产品的需求数量越来越大，质量要求越来越高。2007年，我们的耕地总面积为18.26亿亩，而1996年，第一次农地详查时耕地还是19.51亿亩。中国的地形地貌决定了水资源分布极不均衡，主要集中在南方。从历史上看，中国的粮食关系向来是南粮北运。而上世纪90年代以来，南方工业化推进得快，耕地占用得多，粮食越产越少，吃饭的人却越来越多。成为粮食主产区的北方因为缺水，很多地方不断开采地下水，荒漠化和沙尘暴就越来越厉害。这样可能带来生态问题的粮食产销格局到底能够持续多久？目前，国内粮食消费量已经超出了农业能够提供的范围，对进口的依赖程度越来越高。所以，《决定》里一再强调居安思危，要尽快采取先进的现代农业技术手段，同时把握中国特色农业现代化发展方向。

　　第三，要把形成城乡一体化发展格局作为根本要求。
　　这是非常高的要求，也是中国改革中最难攻克的难关。改革开放已经30年，但还没有真正打破城乡二元结构体制，真正实现城乡发展一体化新格局。
　　而这同时也是一个潜力巨大的发展空间。如果能够在城乡统筹发展上取得突破，给农村经济注入活力，这将为整个经济带来强大动力。
　　21世纪的经济增长靠什么？一个是高新技术，第二就是依靠亚洲的城市化。亚洲城市化最低的是中国和印度。2008年6月17日，世界总人口超过67个亿，其中30亿以上人口在亚洲，中国占13亿多，印度占12亿，而两个大国的城市化水平都不高，今后一段时间里，因为城镇化带来的投资空间和市场空间是巨大的。今后几十年内，如果中国的城镇化进程真正能够做到城乡统筹发展，那将是中国经济发展不竭的动力。
　　综上，中央之所以要把这三句话作为下一步改革的基本思路，不仅是要解决农村问题，而且是要解决总体上中国的改革发展问题。

　　基本经营制度和农村土地制度

    土地制度是农村最基本的制度，是农村改革发展的基础，同时也是当前社会广泛关注的焦点。《决定》从六方面强调的六个制度建设中，前两个制度就是关于农村土地的，也是整个文件中最大亮点。《决定》对稳定和完善农村基本经营制度和健全严格规范的农村土地管理制度进行了专门论述。
　　《决定》首先明确，以家庭承包为基础，统分结合的经营体制是我国《宪法》规定的基本经营制度，要毫不动摇地坚持。并指出，要赋予农民更充分更有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。
　　1984年，中央一号文件第一次提出耕地承包期不会短于15年。到1993年，中央在11号文件中又明确提出，15年承包到期以后再延长15年。1998年，中共中央十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出应尽快制订法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。1999年开始，全国人大组成专门班子研究起草《土地承包法》。到2002年9月，全国人大通过审议，2003年，《土地承包法》开始正式实施，再次明确土地承包权30年不变。
　　有关土地承包权的表述，反反复复经过十几年的探讨，在《决定》里，变为"长久不变"。"长久不变"，就是要让农民放心。
　　《决定》提出了推进农业经营体制机制创新的方向：家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多种形式经营服务体系的方向转变。过去说到基本经营制度，就是两句话，家庭承包经营为基础，统分结合为方针。到底什么叫"统"，一直没有讲清楚。实际上，超越家庭层面，提供服务，解决一家一户办不好的事情，都是"统"，而不是简单地把农民的土地集合起来。
　　在农村土地管理制度方面，《决定》明确要实行"两个最严格的制度"：坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地，总的建设规模必须掌控在国家调控范围之内。
　　现在有些地方有这样的说法，用宅基地指标换建设用地，把几个村子的土地整理以后，让农民住楼房，省下来的土地作为自己的建筑用地。如果这样的做法经过国务院有关部门批准，那可以，如果不是试点单位，就不可以。《土地管理法》第18条规定得很清楚，通过整理新增加的耕地，其60%可以用作因建设占用农田后的折抵指标。而即使那些节约下来的用地，也属于集体所有，要办理土地使用转移的有关手续。《决定》对于宅基地和村庄整理之后节约出来的土地如何使用，写得非常清楚：整理宅基地和村庄节约的土地，首先要复垦为耕地，转移为建设用地必须符合规划并纳入当年建设用地指标，并优先用于集体建设。《决定》在农村土地制度管理方面，特别强调两点，占用耕地突破指标是不行的，不占用耕地随意增加建设用地指标也是不行的。
　　《决定》对如何规范农村土地承包经营权流转有了更明确的要求，流转制度是和建立家庭承包经营制度相互伴生，是自愿依法有偿的流转。此次《决定》里，提到五种流转方式，即转包、出租、互换、转让和股份合作。这五种形式在《土地承包法》里都有非常明确的规定。同时，《决定》明确指出：第一，因为土地承包期要长久不变，所以允许土地流转，首先必须把基础工作做好，要确权，登记、办证；第二，农村土地承包经营权流转不得改变土地的集体所有制性质，不得改变土地的用途，不得损害农户的权益。
　　《决定》对于土地管理制度还强调了第三个大问题，就是下一步如何改革城市建设用地和征地制度，并提出三个大的方向：首先，《宪法》有规定，土地属于国家所有，凡是列入城市规划范围的建设土地，要继续向农村征用；城市规划圈外的非公益性用地，则不再征收，在符合规划、有用地指标的地方，农民可以用集体土地所有权参与开发、入股和出租等活动。要逐步建立城乡一体的建设用地，依法获得的乡村集体经营性建设用地可以公开公正地流转使用。
　　陈锡文中央财经领导小组办公室副主任，中央农村工作领导小组办公室主任

2009年1月19日