新型农村合作医疗是党和政府解决“三农”问题，努力建设和谐社会而组织、引导、支持，由农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该制度实施以来，有效解决了农民“看病难，看病贵”的问题，在一定程度上减少了农民“因病致贫、因病返贫”的现象，但运行中仍存在一些亟待解决的问题。

　　新型农村合作医疗制度是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、经济、社会协调发展的重大举措，也是建设新农村的重要保障，更是保护农民权益的重要内容，这对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题具有积极而重要的作用。

　　新型农村合作医疗总体运行情况

　　2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。从当年起，新型农村合作医疗开始在全国部分地区试行，起步之初，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，省和县级地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。这是我国政府第一次为解决农民的基本医疗卫生问题而进行的大规模投入。新型农村合作医疗试行以来，试点地区不断的增加。通过试点地区的经验总结，为新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础。截至2008年底，全国累计有15亿人次享受到新型农村合作医疗补偿，共补偿资金达1253亿元，有效地减轻了农民的医疗负担，并已逐步接近到2010年基本覆盖全国农村居民的目标。

　　秭归县位于湖北省西部，面积2427平方公里，人口42.3万。该县在湖北省率先开展村级卫生室信息化管理试点，目前已有50%的村卫生室实行了信息化管理，成为全省唯一的试点县。同时还被卫生部定为门诊统筹与住院统筹相结合的部级重点联系试点县。2008年全县参加新农合的农民达304018人，参合率达96.4%，专户基金总额2690.5万元，支出基金2364.55万元，其中门诊基金支出427.6万元，住院基金支出1889.8万元，体检基金支出47.15万元。基本实现了“政府得声誉、农民得实惠、卫生得发展”的目标。

　　实施中存在的问题

　　从总体来看，新型农村合作医疗制度的运行是好的，得到了广大农民的拥护。但由于参合人数众多，加上相关制度还不完善，因此其运行过程中还存在一些问题，主要是：

　　第一，以大病统筹为主的原则与农民参合愿望不对等。

　　上世纪七十年代初，我国农合医疗从无到有，从“赤脚医生”制度到如今的新农合医疗的普及和完善，其制度已发展成为由我国农民自己创造的互助共济的以大病统筹为主的医疗保障制度。从制度设计来看，新型农村合作医疗就是要通过政府、集体和个人多方筹资，让农民有病能医。以大病统筹为主的原则为的是不让农民因病致贫，因病返贫。而在农民看来，毕竟自己患大病的概率较小，既然参保就应该有病就能医，有花费就能报，最好是全报。通常情况下，除非万不得已农民只会就近选择村级卫生室来满足日常医疗需求。然而在村级卫生室每人每次最多补贴5元，相对于较高药费而言更加不能让农民感觉到新型农村合作医疗带给自己的实惠。此外，对于外出打工的农民来说不能很好实行异地报销，而且其报销程序复杂也在一定程度上影响了农民参合的积极性。

　　第二，卫生行政部门的工作职责与工作条件不对等。

　　新型农村合作医疗制度中，农民是主体，卫生部门是关键，不可否认其真正推动力量是各级政府和各地卫生行政部门及其下属单位，他们的执行能力和监管能力才是该制度得以正常运行的最有力保证。笔者在调查过程中发现在新农合制度运行中，有卫生部门自主执行能力和管理能力不足的问题，也有卫生部门工作条件不具备、不适应的问题。卫生部门和各级医疗单位往往在政府要求和农民愿望的夹缝中艰难地工作。

　　第三，公立医院的医疗服务与农民多样性医疗需求不对等。

　　作为参合农民总是希望就医越方便越好，负担越轻越好，报销环节越少越好，其医疗需求在实际发展过程中呈现出多样性。而参与新型合作医疗的卫生机构除村级卫生室外绝大多数为国家公立医院，其服务水平和专业性还不能满足参合农民的多样性需求。

　　从该制度规定来看，其参与范围和医疗费用的报销点也仅限于公立卫生系统，不能就近选择很好的就医单位使得参合农民就医极不方便。同时，公立医院未纳入市场，更未引入竞争机制，其药价明显偏高，服务水平更难以提高。这种方式无疑会导致医疗机构工作效率低下，甚至保护了管理不健全的、落后的公立卫生机构，对保护农民的切身利益带来一定阻力。

　　新型农村合作医疗制度关键在合作

　　新型农村合作医疗制度关键在于各方合作。解决该制度运行中的问题，顺利推进合作医疗制度的发展，以及更好满足农民日益多样化医疗需求需要国家、医疗行政部门和农民的多方合作。

　　首先，从国家层面来看：一是要订立相关法律规范制度。我国目前新型农村合作医疗制度的建立，是靠国家政策的推动，还缺乏推行和立法的内在原动力。二是不断加大投入，为农民参合减轻负担。三是搭建农合工作合作的统一平台，让参合农民最大程度享受到有效的医疗保障。

　　其次，从地方政府来看要加强管理，改善环境。地方政府在实施农合政策的过程中起至关重要的作用。以秭归县为例，秭归县在2007年5月制定了《秭归县新型农村合作医疗住院种诊疗标准》，严格执行其入院标准、诊断标准、治疗原则、出院标准，有效杜绝了加重病人负担的行为。同时，对“急性阑尾炎”等16个单病种实行包干限额结算，超过限额标准的部分由医疗机构承担。实行单病限额后，平均医疗费用下降达10％，最高降幅单病例达150元。其工作的开展在规范性基础上兼顾灵活性，既增加农民参合积极性，也提高了工作效率。

　　再次，卫生行政部门和医疗单位要改进服务，提高为参合农民服务的水平。另外，各级参与单位应注重加强自身人员素质修养和专业技能，给农民最提供更方便快捷和人性化的服务。

　　最后，从农民自身来看要主动参与并积极配合各部门工作。参合农民应正确对待合作医疗制度中的新情况，既要从自身医疗需求出发，更要从合作医疗制度的整体出发。同时参合农民应该努力将自己的需求和愿望传达到有关部门，加强与相关参与部门的沟通。

作者单位：华中师大政治学研究院   杨程程      责任编辑：谢磊