当前，我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革，农业生产从传统向现代转型，农村社会从封闭向开放转变，城乡关系从分割向融合转化，每年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫，农村正在消除贫困、全面奔向小康，可谓千年未有之变局。土地制度作为农村最基本的制度，必须适应新的形势变化进行改革和完善，这是新时代赋予的新使命。为此，要进一步认清形势、理清思路，把握好新时代农村土地制度改革的方向。
（一）深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述。习近平总书记一直高度重视农村土地问题，对深化农村土地制度改革作出了一系列重要论述，回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题，为新时代深化农村土地制度改革指明了方向。
第一，关于改革的主线。习近平总书记指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。总书记强调，农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保持土地承包关系长久不变的重大举措;要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动;农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。总书记的深刻论述，从历史和现实两个维度，进一步明确了新时代农村土地制度改革的工作主线。
第二，关于改革的目标。习近平总书记指出，要完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制。总书记强调，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权;加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。总书记的深刻论述，阐明了现代农村土地产权制度的基本框架，进一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标。
第三，关于改革的重点。习近平总书记指出，必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇。这不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，就是要坚持集体所有，坚持家庭承包，坚持稳定农村土地承包关系;农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的“魂”;集体土地承包权属于农民家庭，是农村基本经营制度的根本。总书记强调，要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。总书记的深刻论述，从辩证的角度科学把握了农村土地制度的变与不变，进一步明确了新时代农村土地制度改革的重点任务。
第四，关于改革的路径。习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。总书记强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。“大国小农”是我们的基本国情农情，要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系，农业生产经营规模宜大则大、宜小则小;要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。总书记的深刻论述，立足实际、尊重规律，进一步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径。
第五，关于改革的底线。习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，决不能犯颠覆性错误。总书记的深刻论述，确立了稳中求进、健康有序的基调，进一步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则。
（二）准确把握农村土地制度改革的形势要求。进入新时代，我国国内外形势发生了深刻变化，客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。
第一，国际化市场化加快推进，实现农业高质量发展，迫切要求进一步优化土地资源配置。今天的中国农业，已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二，2017年农产品进出口总额超过2000亿美元，同比增长9.1%。日益加深的国际化市场化，对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面，土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，缺乏国际竞争力，部分进口农产品到岸税后价格低于国内价格，有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革，引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，实现小农户与现代农业发展有机衔接，推进标准化生产，降低生产成本，提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面，土地资源的配置空间得到拓展。2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品，按目前国内单产水平计算，相当于8亿多亩的播种面积。这既满足了国内日益增长的农产品需求，也在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力，可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的农业产业，增加了土地制度改革的空间和余地。
第二，工业化城镇化加快推进，促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化，迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来，农村劳动力大量转移进城。2017年，进城务工的农村人口达2.87亿，我国常住人口城镇化率达到58.52%，户籍人口城镇化率也达到了42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%。大量农民离土离乡、进城就业，农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍，这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面，要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居，是一个长期过程，他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。这就要求在深化农村土地制度改革过程中，要维护好进城农民的合法土地权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，使他们能安心在城镇工作生活，提高城镇化发展质量，促进社会和谐稳定。另一方面，要保护在乡务农者的土地权益。我国国情农情决定了，小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地，新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权，也要平等保护好新型农业经营主体的经营权，才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。
第三，实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展，迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富，土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连，是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中：一方面，要加快盘活农村土地资源要素，无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件，还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游，都需要通过推进承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革，激活土地要素活力。同时又要守住底线，不能搞“大棚房”，不能变相搞耕地非农化。另一方面，要推进城乡土地要素平等交换，在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中，要保障农民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出让收入使用制度，调整完善土地出让收入使用范围，改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况，提高农业农村投入比例，更多地用于农业农村发展。
（三）牢牢把握农村土地制度改革的总体方向。当前和今后一个时期，深化农村土地制度改革，要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导，在坚持农村基本经营制度的前提下，完善农村土地制度，坚持农村土地集体所有，保障农民土地权益，激活农村“沉睡”的资产资源。
一是产权关系明晰化。产权明晰是产权保护、变更和交易的前提。承包地、宅基地等农村土地，存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体，利益关系复杂，在市场经济条件下，必须明确产权归属，确保产权关系清晰。如在承包地“三权分置”中，集体所有权作为自物权，具有本源性，是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权，是一种排他性的身份资格权，在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权，依流转合同而取得，具有社会性和开放性。处理好各个权利主体与土地的关系，实质是界定各个权利主体的权利边界，明确所享有的权利范围，以维护各方合法权益。要加快建立健全农村土地产权登记制度，明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。
二是农地权能完整化。权能是权利的内容，也是实现权利的能力。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能，是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权类型较多，权能尚不完善，新的权能形态随着经济社会发展又在不断产生。如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能，这体现了承包农户的基本权益。但也要看到，承包权的继承、退出权能，经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确;集体经营性建设用地的出租、出让(转让)、入股，以及与国有土地同等入市、同权同价等权能仍在试点中探索。因此，要继续深化相关试点，进一步探索赋予农民更多的土地权能。
三是流转交易市场化。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素，要在坚持集体所有、家庭经营的基础上，促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地，要建立健全城乡要素市场化配置机制，真正做到城乡土地同地同权，健全完善农村土地产权交易制度，支持农村集体经营性建设用地进入市场交易，让土地在流动中实现其应有价值，增加农民和农民集体的财产性收益。
四是产权保护平等化。有恒产者有恒心。有效保障和实现各类主体的土地权利，是实现农业农村健康持续发展的重要基础。要建立健全以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利。同时，在依法维护集体和农户土地物权基础上，平等保护多元化土地使用者的各项合法权利，保障其有稳定的经营预期。
五是农地管理法制化。要加强改革与立法的衔接，对于目前看不透、吃不准的，可以采取局部试点的方式，同时得到法律授权，按照法定程序进行。要适应农村土地制度改革进程，加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排。当前，重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善。《农村土地承包法》的修订，要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年、赋予土地经营权抵押担保权能等作为修法重点。《土地管理法》的修订，将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。此外，还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改都要进一步强调，依法加强耕地保护，防止耕地被违规占用。
本文系农业农村部部长韩长赋发表在《农村工作通讯》杂志上的文章《中国农村土地制度改革》第三部分
