——新世纪新阶段强农惠农富农政策绩效评估研究

宋洪远        沈泽江

        党的十六大以来，我国农业农村政策发生了重大调整，中央对“三农”问题给予了前所未有的高度重视，出台了一系列强农惠农富农的政策措施。2013年中央1号文件明确要求：加强监督检查，实施绩效评价，开展强农惠农富农政策执行情况“回头看”，确保不折不扣落到实处。“三农”政策绩效评估研究课题组从系统梳理十六大以来我国强农惠农富农重要政策措施入手，全面评估这些政策措施的执行情况和执行效果，为完善政策执行机制提供对策建议。

        该研究主要基于2013年9月，对全国19个省的190个县、208个村和4885个农户进行了问卷调查。

        十六大以来“三农”政策执行情况评估分析

        （一）农业生产经营补贴

        1.对种粮农民直接补贴金额稳中有升。农户调查数据显示，2013年，对种粮农民粮食直接补贴额平均比上一年增长7.6%。2.各调查县良种补贴标准符合政策要求。在县级调查样本中，2013年，水稻良种补贴标准平均为15元/亩、小麦为11.66元/亩、玉米为10.41元/亩，大豆为7.87元/亩。3.农机具补贴比例控制在销售价格的30%以内。农户调查数据显示，2013年获得农机具补贴的农户，获得的补贴占购机成本的比例平均为22%。4.农资综合补贴额略有提升。农户调查数据显示，2013年农资综合补贴额平均比上一年增长了5%，与价格增长基本保持同步。

        （二）农业农村资金投入

        1.县级农林水事务预算支出占财政预算总支出比例整体有所下降。从99个有效样本县的情况看，2013年县农林水事务预算支出占全县财政预算总支出的比重平均为20.3%，比上年实际支出所占比重下降14个百分点。2.县级土地出让收益、耕地占用税收入用于农业投入的比重有所提高。3.县级预算内农业固定资产投资占预算内固定资产投资总额的比重有所下降。

        （三）农村社会保障

        1.农村最低生活保障制度全覆盖，低保标准和补助水平均有提高。2013年各调查县农村低保标准平均为2082元/人·年，比上年上涨12.3%；调查县低保补助平均水平为1655.57元/人·年，比上年上涨12.6%。2.新型农村养老保险试点工作稳步推进，政府对个人缴费补贴较高。在县级样本数据中，2013年，有93%的调查县为新型农村社会养老保险试点县。从农户数据看，有87.4%的农户参加了新型农村社会养老保险，政府对参加新农保个人缴费补贴额平均为每人每年77元。3.各调查县新农合已普遍覆盖，政府补助标准符合政策要求。

        （四）农村基础设施

        1.农村饮水安全户数不到70%。县级调查数据显示，2013年，农村饮用水安全户数占全县农村户数比重68.85%。2.部分地区建制村仍未通公路。县级调查数据显示，2013年，调查县乡镇、建制村通公路率平均为97.52%。3.农户家用电稳定性不高。2013年，农户家用电“有时停电，但不频繁”、“经常停电”两项合计占31%左右比例。4.危房改造项目资金到位率总体情况良好。2013年，上级财政对样本中57个危房改造试点县共投入资金7.4亿元，县均1303万元，县均到位资金876万元，资金到位率为67%。

        （五）农村扶贫开发

        1.部分地区整村推进项目实施进度较慢。39个有效样本村中，有10个村被列入整村推进的贫困试点村；其中，已经实施和正在实施的村共有6个，未实施的村有4个。2.“雨露计划”进展顺利。2013年，35个调查贫困县开展的贫困地区劳动力转移培训（雨露计划）共培训农村劳动力126191人，培养费共计6707.3万元。3.农户对参与的产业化扶贫项目满意度高。从农户调查数据看，2013年，在参与农业产业化扶贫项目的农户中，对所获得项目很满意的占48.4%，比较满意和评价一般的各占25.8%。

        （六）农业基础设施

        1.各调查县农田水利建设进展迅速。108个有效样本县，2013年县均水利基建完成建设面积12.6万亩，县均田间灌溉渠系改造和排涝设施控制面积18.4万亩，县均大型灌区续建配套与节水改造面积7.9万亩，县均大中型重点小型病险水库除险加固19处。2.保护性耕作工程建设项目各项工作进展稳定。2013年，49个样本县有保护性耕作工程建设项目，占样本县总数的35%。保护性耕作区工程6140处，县均146处。保护性耕作面积占项目县总耕地面积的比重为19%。3.测土配方施肥技术普及工作稳定推进。2013年，92个有效样本县共为762.6万农户免费提供测土配方施肥技术服务，县均8.3万户，县均推广测土配方施肥技术85.3万亩，县均施用配方肥面积达53.5万亩。

         （七）农业生态补偿

        1.退耕还林各项补偿、补助标准执行稳定。县级调查数据显示，2013年各调查县国家生态公益林补贴标准为每亩10.8元，集体生态公益林每亩补偿标准为12.8元。2.禁牧补贴标准、草蓄平衡奖励标准与政策规定一致。牧区县调查数据显示，2013年，15个牧区样本县均建立了对草原生态保护补助奖励机制，禁牧补贴县均每亩每年7.8元，草蓄平衡奖励每亩每年1.5元。

        完善“三农”政策执行机制的对策建议

        （一）优化“三农”政策设计

        1.增强政策设计的科学性。评价一项政策设计的好坏，不仅要看政策的收益，还要看政策执行的成本；不仅要看政策的当前作用，还要看政策的长远作用；不仅要看政策对执行对象的影响，还要顾及政策的执行对整个农业农村的影响乃至对国民经济的影响。只有充分考虑这些因素，权衡不同政策设计的得失利弊，才能保证政策设计能最大限度地发挥作用，尽量接近政策设计的初衷。

        2.统筹系统地设计“三农”政策。在现阶段，政策设计上应从中央层面对相关政策进行衔接，为地方整合项目预留接口；从较长一个时期看，随着行政体制改革的深入和部门职能划分的明确，要对“三农”政策进行统筹和系统安排，对分散在各部门的支农职能进行适当调整和归并，以进一步提高政策设计的针对性和执行的效率及节约行政成本。

        3.推动政策逐步向普惠性过渡。逐步削减专项转移支付，加大一般性转移支付的力度，并在项目设定上将很多主观性很强的标准改变为可以由数字支撑的客观性标准，并对达到标准的主体给予普惠性支持。

         4.优化政策制定机制。制定“三农”政策应注重吸收基层的实践经验，倾听农村各阶层和相关主体的期盼和诉求，问计于民，通过自上而下与自下而上相结合的方式，使得制定的政策更具有针对性。

        （二）加强政策执行监督检查

        1.加强相关政策信息公开。要加强信息公开，加大政策的宣传力度，满足农户、农民合作社、农业产业化龙头企业、基层政府、村级组织等涉农主体的知情权。要加强网站等新兴媒体的宣传力度，及时、准确、全面地宣传“三农”相关政策。

        2.加强相关政策舆论监督。发挥大众传媒“群众喉舌”、“政府镜鉴”的作用，表达民意，推动各项政策落实。舆论报道还要从各地推动农业和农村发展的实践中挖掘出好的经验和典型，引导舆论监督注重社会效益，发挥正确的舆论导向作用。

        （三）加强政策评估和反馈

        1.健全政策试点机制。在农业农村有关支持政策推行以前，应开展政策实施试点，在全国不同区域选择一些具有代表性和典型性的地区，发挥其先行先试、积累经验的作用。

        2.完善事后评估机制。开展事后评估就是针对政策执行绩效进行全面评价，评估主体可以是中央有关部门，也可以委托独立第三方机构。

        3.优化政策反馈机制。一方面基于评估结果建立奖励机制，对执行较好的部门予以表彰，对执行不力的部门加以督导，起到宣传先进、鞭策后进的作用；另一方面，要根据评估中各级、各部门、合作社、龙头企业等反映的问题，在政策内容、执行机制等方面加以修改完善。

    （课题承担单位：中国村社发展促进会）