2013年09月14日

    廖洪乐

    所谓土地增值收益，是指改变土地现有用途或增加开发强度新增的纯收益。一般地，土地出让总价款扣除地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五类费用后，剩余金额可视为土地增值收益。针对土地增值收益分配中农民所得比例偏低问题，党的十八大提出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

    提高农民土地增值收益分配比例的传统办法

    根据已有经验，提高农民在土地增值收益中的分配比例，可采用三种办法。

    第一种办法，直接提高征地补偿倍数或增加补偿费用。长期以来，我国征地补偿依据土地原用途年产值倍数确定，提高补偿倍数意味农民可获得更多征地补偿费。

    第二种办法，统一片区综合征地补偿标准。实际工作中，有些地方在征地时按片区综合价补偿，即将行政管辖区域划分成若干片区，不同片区征地补偿有差异；同片区相同土地征地补偿相同，不同土地征地补偿有差异。

    第三种办法，返还给农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标。一些地方通常在征收农民集体土地后，就地或异地返还给被征地农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标，返还比例通常在5%—10%，高的可达15%—20%。

    上述3种办法共有一个致命缺陷，即农民所得征地补偿数额与比重取决于政府意愿，与土地市场价格关联度不大。政府调整征地补偿标准和返还地比例的意愿，主要受城市利益集团和农民共同影响。相对而言，诸如开发商和作为现行征地制度受益方的地方政府等城市利益集团更能影响政府意愿。因此，农民土地增值收益分配比例偏低的根源在于现行征地制度。

    建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制

    要真正建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制，最有效的办法是对现行征地制度进行重大改革，建立“经营性用地由市场自由交易，公益性用地由政府征收，政府参照市场价格给予农民征地补偿，农民按规定缴纳税费”的新制度。针对我国实际情况，改革现行征地制度，需要处理好如下五个重大问题。

    第一，要加强征地制度改革顶层设计。对现行征地制度进行重大改革，会涉及方方面面的利益，肯定会遇到各种阻力。中央政府要充分利用其权威，从建立社会主义市场经济体制和实现城乡一体化战略目标出发，积极推动征地制度改革。对现行征地制度进行根本性改革，需要农业、财政、税务、城建等多部门协同配合。

    第二，明确界定公共利益范围。只有真正涉及公共利益时，政府方可动用土地征收权。建国初期至改革开放前，政府征收土地办企业可视为公共利益，因为政府兴办的全民所有制企业利润全部上缴国家，形成公共利益。改革开放以来特别是国有企业改制后，我国由单一公有制转变为多种所有制并存，企业（或公司）按规定上缴税费后的大部分利润留给企业自用。在这种情形下，政府为企业征地就不再是公共利益，而是一种纯商业行为。

    第三，参照市场价格支付征地补偿。政府因公共利益征收农民集体土地，同样要参照市场价格支付征地补偿。实质上，土地征收制度的本质特征不是低价而是其强制性。也就是说，农民和集体经济组织可以拒绝向工商业用地单位供地，对政府因公共利益征收集体土地则必须无条件服从。当然，政府强制性征地必须支付与周边其他经营性用地大体相当的价格。

    第四，建立城乡一体的建设用地市场。允许农民集体经济组织出让、出租经营性建设用地，国土部门要规范政府和农民集体经济组织两大供地主体行为，农业部门要加强对农民集体土地收入分配和使用的监管。

    第五，向农民和集体经济组织征收土地增值税。农民集体经济组织和农民个人在获得土地经营收入和征地补偿的同时，需要向政府缴纳土地增值税等相关税费。

    （作者单位：农业部农村经济研究中心）