——全国村级治理邳州探索研讨会发言（摘登）

2013年8月10日

    编者按：

        6月2日，针对2010年以来江苏省邳州市在全市推行的“四权”建设，我报在邳州组织召开了“全国村级治理邳州探索研讨会”。现将中共中央组织部原部长张全景同志为本次会议发来的贺信、与会专家学者在会议上的精彩发言摘编刊发如下，以飨读者。

贺　信

        农民日报社，中共邳州市委、邳州市人民政府：

        欣闻全国村级治理邳州探索研讨会召开，我因事不能亲自到江苏邳州参会，在此，对研讨会的召开表示热烈的祝贺，向参会的各位专家学者表示亲切的问候，向178万邳州人民表示诚挚的祝福！

        村级党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是党团结带领人民群众全面建设小康社会的战斗堡垒。我们党历来高度重视加强村级组织建设，党的十八大提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”邳州市委、市政府加强村级治理工作，抓住了农村工作的根本和关键。邳州村级“四权”建设体现了党的十八大要求，探索了农村工作的新路子，为加强村级治理工作提供了有益借鉴。农民日报社举办这次全国村级治理邳州探索研讨会，对研究当前农村基层工作面临的新形势、新情况、新问题，具有很强的指导意义和现实作用。

        邳州与我的家乡鲁南接壤，几年前我曾经到过邳州，留下很深的印象。在邳州大地上发生的淮海战役碾庄圩战斗，涌现的共和国最小烈士“小萝卜头”和“一不怕苦、二不怕死”的王杰精神等，都让我至今难忘。近几年，邳州经济和社会事业得到了快速发展，城市面貌和人民生活发生了很大改变，在全国百强县的位次逐年提升，我为之感到由衷高兴，也对邳州人民开拓创新的进取精神表示崇高敬意。希望邳州市委、市政府能够通过这次研讨会，进一步总结经验，寻找差距，不断健全村级管理机制，切实加强基层组织建设，推进经济社会更好更快发展！

        祝研讨会取得圆满成功！祝邳州人民生活更加幸福美好！

    张全景

    2013年6月2日

    （作者为中共中央组织部原部长，全国党建研究会原会长、现顾问）

走中国特色的基层民主治理之路

求是杂志社原总编辑 张晓林

        几年走下来，邳州村级“四权”建设取得了显著成效，公权更公开、发展更科学、干部更干净、群众更明白、干群关系更融洽，经济社会也得到了更快发展，其内在的生命力是不言而喻的。有三点经验值得认真地研究和学习。

        一是发挥党组织的核心领导作用。邳州的“四权”建设，党组织的决策权列于首位，处于核心。这表明在基层民主治理的格局中，党组织的核心领导作用是具有决定意义的。邳州“四权”建设很好地体现了“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国”的有机统一。在“四权”建设中，党的领导、党组织和党员作用的发挥贯穿于全过程。党的领导凝聚各方力量，党的决策谋划科学发展，党内民主引导人民民主，党员代表发挥骨干作用，党群一心共办民生实事，党组织支持监督保证风清气正。因此，邳州的“四权”建设，既是村级民主治理的成功经验，也包含着新形势下加强和改进基层党组织建设的宝贵经验。

        二是科学分权、合理制约。“四权”建设的重要而鲜明特征是民主公开，要义在于权力的科学分解和合理制约。“四权”建设既有党组织决策权，又有村代会议定权；既有村委会执行权，又有村民的群众监督权；既体现了党和国家的方针政策，又表达了村民的意志和主张。这种村级民主治理方式，展示了权力在阳光下公开运行、权力受到科学分解、权力受到监督制约的现代民主政治的要求，也带有明显的中国农村基层的实际特点，无疑具有农村社会管理和治理的创新性质。

        三是贯彻人民群众当家做主的群众路线。人民民主理所当然是人民群众当家做主，基层民主治理自然是基层群众拿意见，说了算。基层民主治理实质上就是群众路线、群众观点在政治领域的贯彻和体现，就是政治领域的群众路线、群众观点。在邳州，“四权”建设拆掉了干部群众之间的“隔心墙”，搭起了和谐共进的“连心桥”，规范了干部的行为，激发了群众参与公共事务的热情。这是我们从邳州“四权”建设中读到的、学到的中国特色基层民主治理的政治自觉和自信。

基层政权建设的先进范例

农业部产业政策与法规司司长 张红宇

        非常高兴有机会到邳州来参观学习。我想讲三点意见：

        第一点，邳州创立了基层政权建设先进范例。改革开放30多年，特别是进入新世纪这十多年，中国经济社会发展迈上了一个大台阶。尤其在经济事务方面，各地涌现出不少所谓的模式、探索、经验，但在社会管理方面，无论从理论总结，还是从实践经验上，缺乏概括性的、成功性的范例，以适用于相关区域借鉴。

        邳州最大的亮点在社会事务，特别是农村基层政权建设、村级治理方面的建树，给我们树立了一个成功的范例。这些年，邳州的经济社会发展速度非常快，在全国百强县里面排位去年是58位，与前年相比跃进了十多位。邳州城镇居民收入20542元，农民收入11282元，城乡居民收入比是1∶1.8。苏南大约是1∶1.7，上海闵行是1∶1.5。除此以外，我很难在其他区域，包括苏中、苏北地区看到更好的表现。这个数据充分诠释出邳州在经济社会发展过程中，努力实现城乡居民共同发展的目标，是很大的进步。在经济发展过程中，在社会事务管理中，尤其在基层政权建设方面，邳州还创立了“四权”建设模式，在全国有示范性，也就是说邳州在全国范围内创建了一个基层政权建设的先进范例。

        第二点，要概括提炼邳州“四权”建设探索的亮点。“四权”建设其实质是怎样处理好党组织、基层自治组织和农民群众三方面关系。核心是在经济社会事务中，农民群众的主体地位怎么体现。关键是各个经济主体如何转化，要么是农民群众由客体变主体，由被动变主动。其深刻内涵需要深度挖掘。

        第三点，要在更高层面推广邳州“四权”建设的经验。这些年，我们更多地关注经济发展，那么社会事务方面，理论和实践方面是相对滞后的。按照这个思路，我有一个大的想法，能不能进一步总结邳州的“四权”建设内涵或外延，提炼出最经典的，或者是最有标志性的，或者最具有推广价值的经验，在更大范围推广。首先在江苏推广，其次在经济发展相对发达的东部地区推广，再在全国推广。

搞好乡村治理是“三农”发展大计

中央农村工作领导小组办公室二组巡视员 陈良彪

        结合调研的情况，我简单讲三点。

        第一，搞好乡村治理是“三农”发展大计。大家可以看到，现在的村落已不再是个封闭的区域，农民工频繁流动，而现行的乡村治理模式，是计划经济体制和城乡分割体制下的产物，已不适应这样的变化和形势。我个人以为，乡村的治理机制，和农村产权制度一起，是市场经济体制下“三农”发展的两大基础支撑。这两件事要是没做好，农村经济就很难持续快速发展，农村社会就很难保持和谐稳定，我们的执政基础就会发生动摇，党和国家的事业就要受到损害。

        第二，邳州“四权”建设经验十分难得，也很宝贵。这些做法和经验，至少有三点是开创性的。一是把村级事务决策、执行、监督各个环节的民主连到一起了，变成了一个完整的村级民主链条。二是坚持走群众路线，贴近群众、融入群众、团结群众、依靠群众、服务群众、造福群众，以群众满不满意、高不高兴、幸不幸福为标准。三是内容上突出了两个方面，一个是村级治安管理，村村设有警务室；一个是村民居家养老服务，跟办养老院、敬老院比起来，这样的养老服务就更贴心，更加接近农村的习俗和农民的想法。

        第三，搞好乡村治理，还要继续解放思想。实现农民安居乐业，农村和谐稳定，关键是怎样顺应形势的变化，处理好新老村落、新老村民、新老组织等关系，解决好村民如何表达民主意愿、行使民主权利等问题。我个人认为，应解放思想，大胆探索创新。

        组织上，应强化三个方面。一是村党组织，要选好配强班子，发挥领导核心作用；二是村委会，真正体现自治组织的本质；三是针对性、事务性组织，比如村民理事小组、“五老会”等，因事而设，随时解散。内容上，应突出三个方面。一是治安管理；二是环境整治；三是养老服务。方式上，也应重视三个方面。一是适当分散决策，不同的事可以让不同的群体来定；二是推行全民监督，决策不能几个人说了算；三是建立责任追究制度，大的决策失误，村民的利益受到损害，一定得有人负责。

村级治理事关经济社会发展大局

农民日报社总编辑 孙林

        历史经验表明，乡村的稳定事关国家的前途，村安则民富，民富则国强，尤其是在我们这样一个农业人口仍占大多数的发展中大国，村级治理对整个社会的稳定和发展起着至关重要的作用。

        近些年来，特别是经过最近十年的“三农”发展黄金期，农村经济社会发生深刻变化，农民利益诉求多元，农民的政治参与、经济追求和利益维权意识不断提升，对落实村党组织的核心作用和村委会的自治作用，提出了新的挑战。

        新时期新形势下，针对农村基层工作普遍存在“制度困局、用人困境、发展困难、群众困惑”等方面的“困”扰，江苏省邳州市在全市490个村（居）扎实推进“四权”建设，从制度和机制上解决“做什么、做不做、谁来做、做得怎么样”等四方面问题，走出了一条充满活力的乡村规范治理新路，在推进基层民主、密切干群关系、加强基层组织建设、促进和谐发展等方面取得了积极成效。

        经过研讨，我们对邳州的“四权”建设有了更清晰更深刻的认识，主要以下有四个方面：一是变“为民做主”为“由民做主”，改进了农村工作方法方式；二是变“能人治村”为“制度治村”，保障了农村基层和谐稳定；三是变“事后通报”为“全程监督”，转变了农村干部工作作风；四是变“干部推动”为“群策群力”，提升了农村经济发展质量。实践已经证明，邳州在推进基层民主、加强基层组织建设实践中探索和构建的“四权”工作法，着眼的是农村全局，解决的是根本问题，保障的是长远发展，造福的是农民群众。对推进邳州的新农村建设和和谐社会建设发挥了重要作用，对全国的村级治理也有着重要的借鉴意义。

        经过研讨，我们对于加强我国乡村治理的深刻内涵、重要意义、关键问题也有了更深入的思考与挖掘。我们认为，我们今天研讨的成果不仅对于未来邳州进一步完善乡村治理有着重要的意义，而且对于我国其他地区的乡村建设也将起到重要的指导和借鉴作用。

新形势下亟须完善村级治理机制

国务院研究室农村司巡视员 叶兴庆

        很高兴有机会到邳州实地观摩农村基层组织建设，并参加农民日报社举办的全国村级治理邳州探索研讨会。下面，我讲三点意见。

        一是对加强和改进农村基层治理的紧迫性要有深刻认识。目前农村经济社会结构正在发生深刻变化，带来的一些问题需要引起我们的高度关注。

        一方面，农村存在明显的“国进民退”现象，国家与农民的关系正在发生深刻变化。现在，国家不仅要为农民提供低保、新农合、新农保等社会保障，还要逐步承担公路、饮水等基础设施的建设责任。处在这种“进”、“退”交替期，容易产生新的矛盾，需要完善村级治理机制。

        另一方面，农村存在明显的社会分化现象，农民之间的关系也正在发生深刻变化。一个重要的特点是农村人口流动性大大提高。农民就业、收入等分化程度显著扩大，越来越难以达成“一致同意”。解决好这些问题，也需要完善村级治理机制。

        二是对邳州“四权”工作法的精髓要有准确把握。邳州“四权”工作法的亮点何在？我认为在于处理好了两个关系。

        第一，处理好了基层党组织与基层自治的关系。“四权”工作法，赋予村党组织决策权，什么是重大村务、哪些村务需要提出来办，“做什么”的话语权掌握在村党组织手中，体现了党组织的领导作用；“做不做”，交给村民代表议定；“怎么做”，交给村委会去执行；“做得好不好”，交给群众去监督，体现了村民自治的基本要求。

        第二，处理好委托代理关系。在民主选举体制下，党支部受全体党员委托、村委会受全体村民委托，代表他们的意愿和利益办事。“四权”工作法特别强调全程监督，把委托人即群众的监督制度化、具体化，很好地解决了代理人如何忠实于委托人的问题。

        三是无论是对邳州的“四权”工作法也好，还是对全国的村级治理也好，下一步就是继续完善，如设立村民自治组织和村级集体经济组织；改革集体经济产权制度；建立对基层干部要有激励机制。

党领导下的充满活力的村民自治

国务院发展研究中心农村部巡视员 谢扬

        很高兴有机会到邳州。从事“三农”工作30多年，我想从历史的角度谈一下邳州的“四权”建设。

        最近十年来，我国“三农”工作最重要的变化，就是在取消农业税之后，开始强化干部“一定三有”，这是基层党组织为了提高基层班子的凝聚力、影响力和战斗力开展的活动。“一定”是指“定权责立规范”；“三有”是指“收入有保障”，“干好有希望”，“退后有所养”，简称“一定三有”。新时期通过健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制，使得加强农村基层民主管理、进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制、继续推广“四议两公开”等工作法具备了基础和条件。

        因此，邳州市提出的“四权”建设的主要内容，实际就是中央推广“四议两公开工作法”村民自治上的创新之点，是“两委”工作体制机制上的创新。其中最重要的创新点是将村代会议定权定在两个80%上。村民自治法规定是三分之二和二分之一，即要通过村民选出来是三分之二，而投票决策是二分之一以上。这两个80%是历史的进步。“四权”工作法中，落实村委会执行权，进一步完善了村民自治法的相关内容，推动了法制的完善。特别是在完善群众监督权，通过“机构监督、网站公示、决策听证、三务公开”四条途径，将监督权充分赋予群众，保证村民代表和全体村民广泛参与和知情，随时进行有效监督。群众监督权的真实有效使得“两委”工作机制真正体现了党领导下的充满活力的村民自治机制。

        在此，我还想提出两点建议：

        一是将“四权”建设邳州案例作为重要内容纳入中央下半年开展的群众路线教育实践活动中。使邳州经验走向全国；二是要适时推进农村集体经济产权制度改革。村民自治必须与农民权益落实结合起来。这方面在中央今年一号文件也有专门章节，对集体经济“三资管理”、开展农村土地确权登记颁证等。鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。

        希望今后，邳州能够把“四权”建设和农村集体经济产权制度改革统筹推进，加快邳州的健康发展。

邳州“四权”建设实现了还权于民

中国社科院农村发展研究所所长 李周

        我觉得邳州做得最有意义或价值的事情，就是对如何完善中国模式进行了探索。邳州做法的核心是还权于民。还权于民为什么重要？因为30多年来，中国农村改革的主线就是还权于民。改革初期，我们赋予农民经营土地的权利，亿万农民凭借在这个权利，很快就解决了我国农产品长期短缺的问题。上世纪80年代中期，我们又赋予农民离土的权利，即农民可以在农村从事非农就业的权利，农民凭借这个权利创造了乡镇工业占据全国工业半壁江山的奇迹。后来又赋予农民离乡的权利，即农民可以在农村以外从事非农就业的权利，农民凭借这个权利，现在已经成为中国工人阶级的主体。我们理应继续还权于民，让农民兄弟拥有社区管理的决策权、执行权和监督权，进而创造出新的奇迹。

        我们共产党人的职责不是为人民做主而是为人民服务。将为民做主变成为民服务，是非常重要变化，也是共产党人道路自信、理论自信、制度自信的重要表现。

        根据我的观察，邳州最值得肯定的有三个方面：一是把干部当家做主转换成群众当家做主；二是将干部说服群众变成群众说服群众；三是由群众帮着干部做事改为干部帮着群众做事。

        昨天参观了两个村，我最大的感受是邳州真正把群策群力变成了一套制度，即大家共同要做的事情是大家讨论出来的，但以下两方面还需要继续深入思考：

        第一，把包括村民选举、村民决策、村民管理、村民监督四个要素的完整的村民自治模式概括为“四权”工作法不够准确。党的领导是全过程的领导而不会仅仅是第一环节的领导，村委会不会只做执行而不参与方案形成，村民代表不会只做决定而不参与监督，村民不会只做监督而不参与其他活动。

        第二，制度是规则、是程序，是保障，但它并没有治理、协调功能。我们应该强调制度，但制度替代不了人。治理总是由人来做的，事情总是靠人来协调的，制度治村的说法不够准确。

邳州探索坚持了党的群众路线

民政部基层政权和社区建设司原巡视员 曹国英

        邳州实施的村级治理探索的鲜明特点，是坚持依法治村的方向，相信和依靠群众，坚持了党的群众路线。

        一是相信村民有能力对村务重大事项进行民主决策。邳州的实践表明，党支部是农村工作的领导核心，党支部对于农村重大事项进行谋划决策，不等于直接拥有农村经济社会重大事项的最后决定权。在村民自治体制下发挥党支部领导核心作用，是把党组织的领导融入村民自治实践的过程，而不是否定村民当家做主的权利。党组织最重要的力量源泉来自于人民的支持，最大的危险是脱离群众。

        二是放心把农村公共事务管理执行权交给村委会。党支部对于村委会工作的领导，是建立在依照政策法律规定行使各自职权基础上的。党支部可以更有效地以党组织的身份领导和监督村委会依法依规执行工作，村委会可以执行机构的组织形式防范党支部超越职权包揽村级事务，从而形成“两委”之间工作的相互协调和权力的良性制衡。

        三是认准村民有组织的监督是治理村级腐败的治本之道。邳州探索表明，防止村官腐败最根本的是来自村民群众有组织的监督。因为村官的腐败，侵害的主体是村民权益，出于维护自身权益的监督，是最有内在动力的。邳州重视从制度建设的层面解决村官腐败问题的成效，说明建立一种好的制度，比培养选拔一名好干部更具有根本性。有了好的制度，可以把优秀人才选出来；没有好的制度，原来不错的人也会退化。

        四是探索把村党支部的领导纳入法制轨道。从长远来看，党支部对于村级工作的领导，有政策法规依据的，要严格执行，没有依据的不得越权。属于政策法规规定应由村民自治组织和集体经济组织行使的职权，党支部应尊重其权利。党支部不承担直接决定和执行村务的责任，不再处于农村工作矛盾的焦点上，有利于以更加超脱的身份加强自身建设，担负起统揽全局、协调各方、把关定向的责任。把基层党组织的活动纳入法制轨道，不但是国家管理的需要，也是执政党建设的需要。