创新农业经营体制的新视角——
积极发展综合性农民社区合作社
2013年6月18日
陈进 陈复东 庞振月
创新农业经营体制，是今年中央一号文件的主线，也是党的十八大报告提出培育新型经营主体、构建新型农业经营体系的要求。本文从我国农业经营体制的现状及农村经济社会发展现实需求出发，提出了创新农业经营体制要有新视角的观点，即要积极开展综合性农民合作社的建设试点工作。建议在适时修订农民专业合作社法的基础上，出台《中国农民合作社法》，现将其理由及必要性阐述于后，供有关部门决策参考。
创新农业经营体制要有新视角
1.现行经营体制和创新中尚存在一定不足和需要解决的问题
一是农户家庭经营在我国现行农业经营体制中仍占主导地位，创新农业经营体制必须看到这一最基本的现实。
近十年来，随着我国工业化、城市化的快速推进，农村经济社会发生了很大的变化。特别是农村三要素（资金、劳力、土地）快速流向城市和工业部门，农村出现了留守妇女、留守儿童、留守老人等三留守现象，农业副业化、农民老龄化、农村空心化日趋明显。“谁来种地？”“地怎么种？”的问题已严峻地摆在我们面前。虽然近几年来农民专业合作社、专业大户发展较快，但就全国和安徽省的实际情况来看，农民专业合作仅占总农户数的18%左右，专业大户的比重也不高，农户家庭经营仍占主导地位。因此，农户小规模经营与专业化、小生产与大市场、分散化与社会化的矛盾仍较突出。创新农业经营体制必须关注农村这一现实基础。
二是农业经营体制创新有了较快的发展，但也存在一些不足，需要引起人们的关注。
由于政府的强力推动，农民专业合作社建立出现井喷现象，家庭农场也如雨后春笋般生长出来。农民专业合作社发展数量较快，但普遍出现质量不高问题。入社社员数量、注册资金水分大，管理不规范、挂牌合作社多，合而不作的现象多。据调查，江西南昌县700多个农民专业合作社，真正起作用的还不到20%。目前，全国农民专业合作社注册资金1.1万亿元，平均每家都是100多万元以上，基本上里面有90%的水分，工商部门不进行任何验资提示，也不需出具验资报告（韩俊）。我国的农民专业合作社，不少被企业或个人主导，少了合作的成分，农民没有话语权，导致合作社空转，作为企业的一个经营部门或一个外壳（段应碧）。家庭农场在农村迅速成长，但多数由种养大户翻牌而来，缺少政策法规界定和必要的扶持。
三是农民专业合作社和家庭农场由于受自身性质和条件约束，创新农业经营体制中尚有一些深层次问题很难解决。
农民专业合作社由于法规的界定，只是某个专业、某个环节的合作，因此，存在功能单一，服务有限的问题。我国多数农民仍在专业合作社外边，很难分享合作社的优惠政策。家庭农场虽然能实现规模经营，但同样存在“地从哪里来”、流出土地的农民“人往哪里去”的问题，如果全国农户经营土地规模扩大到100亩，那就只需要1800万农户，但同时，需要转移出2亿左右的农户。这就不是短期内可以办到的事（陈锡文）。与此同时，农民专业合作社、家庭农场仍存在需要解决的资金、技术等社会化服务的支撑等问题，更需要在较大范围内解决生产与大市场的对接问题。
2.各地农民从经济发展的需要出发，已对农业经营体制的创新进行了有益的探索，开拓了人们的新视野
农民专业合作社发展已发生了深刻的变化。
随着生产经营实践的需要，农民专业合作社正从传统合作向新型合作社演变；从横向合作向纵向合作深化；从单一的生产合作，向劳动、技术、资金土地等多要素合作转变（孙中华）。安徽省凤阳县在农民生产合作的基础上，创办了生产+资金合作的新模式，有效地解决了农民融资难问题，并在此基础上成立了全县联合社，在较大规模上开展生产、资金融通等服务。
安徽省天长市在家庭农场基础上，吸收种田大户、种植业合作社、农资供应商、农产品加工企业，组建了天长市大地农民专业合作社联合社。浙江省仙居县以离土离村农民承包地面积入股组建合作农场，土地得到保护性开发利用，农民在获得基本保障的同时，又享受到农业加工、服务增值利润。
农民在实践中已经创新了经营体制新模式。
安徽省宿州市是全国农村创新农业经营组织体系改革试验区，主要是进行家庭农场、农民专业合作社和农业企业等三大经营主体试验。在实践中，他们又创新出了现代农业经营组织——农业产业联合体。目前这种联合体已成立16家，预计到今年底发展到100家。联合体通过三次产业联动，三大主体融合，实现联合体产业组织一体化，生产规模化、服务社会化、经营集约化，解决农业生产经营中存在的农业与二、三产业之间、生产力与生产关系之间、生产要素之间“脱节”问题。如安徽省宿州市百亩良园“蔬菜产业联合体”，就由百亩良园农业公司、八张富民等五家瓜菜合作社和10家蔬菜家庭农场组成，实现产销一体，为周边城市提供新鲜蔬菜，菜价比市场低10%~20%。有效地开拓了社社合作、产销合作的新途径。
山西省永济市蒲韩乡村社综合农协，已成功地组织起来，为全国其它地区建立农民综合性社区农协进行了有益的探索。该协会横跨蒲州、韩阳两个乡镇24个行政村和19个自然村，会员四千多户、服务农民群众已超过2.5万人。协会已成为大宗农产品运销、有机农业种植和技术推广、农资购买和消费品购销、信用合作以及老年服务、健康服务、社区教育、农耕文化等多功能齐备的综合农协，为农民共富、城乡合作、社区稳定有序闯出了一条新路子。
上述农民合作社的发展变化以及农民在实践中的创新，都大大地改变了人们对合作社功能和范围的认识，从而拓宽了多元、多类型发展合作社的视野，把发展农民综合性合作社纳入了人们的新视角。
3.今年的中央一号文件对农民合作社的发展作出了新的界定，提出了新的要求
一是对农民合作社的概念作出了新的界定。
即“农民合作社是现代农业经营服务的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”这个概念已大大超过了农民专业合作社法所规定的范畴。农民专业合作社法规定“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。一号文件提出的农民合作社是发展农村集体经济的新型实体，就是要求发展新的社区集体经济；是创新农村社会管理有效载体，就是要求农民合作社承担农村社区社会、文化等管理职能。新的农民合作社就具有了经济、社会、服务等综合性功能。
二是对农民合作社的兴办范围进一步拓宽。
文件规定“鼓励农民兴办专业合作社和股份合作社等多元化、多类型合作社”。“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合”。这就是说农民合作社的发展不局限于专业合作，可以在更大范围内开展联合和合作，既可以兴办专业合作社，也可以兴办综合合作社。既可以办产品和产业合作社，也可以兴办社区性合作社，鼓励发展多元化、多类型的各种合作社。
三是对合作社的服务和业务范围提出新的要求。
文件规定，要“切实提高引领带动能力和市场竞争能力”，要逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设，农技推广等工作合作社承担的规模。“对示范社建设鲜活农产品仓储物流设施、兴办农产品加工业给予补助”，“规范合作社开展信用合作”。文件的这些规定，就大大地拓宽了农民合作社的业务范围，特别是兴办仓储物流业、农产品加工业、开展信用合作等，更有利于加快农民合作社由专业社向综合社发展的步伐。
开展综合性农民社区合作社建设试点的必要性和重要性
本文所提倡发展的综合性农民社区合作社的概念是：
综合性农民社区合作社，是以社区农户为基本成员，以乡镇、村为覆盖地域、以全体农民互助合作为基础，为农户社员提供购销、信用、加工、商业、农技推广、文化教育与福利事业综合服务的社区农民经济、社会组织。这种综合性农民合作社，既是代表农民利益的自主性合作组织，又是协助政府实施“三农”政策的经济、社会机构，还是驰骋于国内外市场兼具金融、流通、加工职能的农业企业，是实现生产与市场全面对接的有效载体。
所谓综合性，主要是指合作项目和服务内容的多样性，它是相对于农民专业合作而言的。综合性农民合作社不仅有生产经营功能，还有农业技术推广、资金融通、农产品加工、购销等功能；不仅有经济功能，还有为农民提供文化教育、体育健身、福利劳保等社会事业的功能。
所谓社区性，主要是指具有地缘、血缘关系、同处一个乡、村、自然庄的家族、家庭成员及邻里之间社会生活的共同体所开展的合作。
之所以提出要积极开展综合性农民社区合作社的建设试点，是创新农业经营体制的需要；是解决中国农民致富奔小康的需要，是推进城乡一体化、建设美丽中国的需要，也是实现农民能过上城市人一样美好生活梦想的需要。
因此，开展综合性农民社区合作社建设的必要性就在于：
1.是走出一条既符合中国国情，又借鉴日、韩等国及我国台湾地区综合农协成功经验，建设有自己特色的新型农民合作组织的需要
一是我国是传统的农业大国，由于农业发展历史漫长，人口众多，农业的基本特点是人们在村庄集居、农民相互有明显的血缘地缘关系，因此相互守望、以解决水利和农忙季节的变工插犋等农业生产中的关键问题（陈锡文）。
发展农民社区合作社，既是传统互助合作的需要，又是现代生产力高度发展后的合作需要。
二是发展综合性农民合作社是日、韩等国和我国台湾地区的成功经验。
综合农民合作社这种社会经济组织方式，20世纪诞生于日本，并迅速在韩国和台湾地区全面推广。它以金融、社会、文化综合功能保障农业和农村的发展，使农民在农协组织保护下，成为合理分享市场利益的主体。该组织历经风雨变化、政事更迭仍能屹立百年不倒，且至今仍有不断推陈出新的改善能力。我国完全可以借他们的经验，走出一条建立具有中国特色综合性农民社区合作社的发展道路。
三是组建综合性农民社区合作社是在当前家庭承包经营基础上进行的。
它和人民公社时期一大二公，吃大锅饭的合作社体制不同，它赋予了农户家庭充分享受农业生产领域内的剩余控制权和剩余索取权，是在保障农民权益上的全面合作，因而能更好调动农民参加合作社的积极性。
2.是解决当前农民专业合作社服务不足，功能欠缺问题的需要
现有的农民专业合作社，仅是某个专业、某个生产环节和某项专业服务，不能为社员提供综合性服务。特别是资金融通服务，农民专业合作社法就不允许兴办农民资金合作社，制约了农村合作事业的发展。此外农民专业合作社仅仅是单纯的经济组织，还不能为社员提供文化教育、健康养生、福利事业的多类型综合服务，因而存在功能欠缺问题。而综合性农民社区合作社，就具备了这些综合服务的功能，既是农村经济组织，又是农民自我服务社会组织。
3.是解决“三农”深层次问题的需要要
解决农村因劳力、土地、资金三要素流出而形成农业副业化、农村空心化和农民老龄化及留守妇女、留守儿童、留守老人的深层次问题，就必须拓宽视野，建立综合性农民社区合作组织。主要是基于以下几点：
第一，中国农村的问题不仅仅是经济问题，生产力问题，而且是与物质利益相关联的以农民为中心，以综合性农民社区合作为纽带的社会关系问题。仅仅依靠国家和城市向农村输入资源，或者是单纯的农民专业合作社的方式都无法解决这类社会关系问题。
第二，仅仅依靠乡村体制改革，包括撤并乡镇、合并村组、加强村两委建设、推广大学生村官，建设村级社区服务中心等，在三要素基本流出的情况下，已无法维持农村的基本社会秩序。
第三，破解“三农”问题的关键点，是要将资源配置和乡村体制改革结合起来，就必须建立能够改革现行乡村资源结构和治理结构的强有力的新型农村社会经济组织——综合性农民社区合作社。
这种综合性的农民社区合作社，通过合作金融、共同运销、农技推广和社区教育、社会福利等多种活动功能，既能给农民带来实实在在的利益，又能维护农民的基本权利，还能改善农村公共服务，培育农民的自治机制，从而有效地保持农村社会秩序的稳定。
台湾的农会即综合农民协会，就是通过自设的社群组织——农事产销班（为专业农民所设）、家政班（为农村妇女所设）和四健会（健全的手、脑、心、身，为农村青少年所设）来从事共同经营管理及社区教育和为妇女、青少年服务的。从而成为“为农业谋改良、为农民谋福利、为农村谋繁荣”的社会经济组织。安徽省含山县农民自发成立了“留守妇女互助小组”，组织妇女“生产上互助、生活上自救、心灵上互通”，实际已经成为农村社区合作组织一个雏型。
建立综合性农村社区合作社，不仅十分必要，而且在创新农业经营体制，构建新型农业经营体系方面，也有着十分重要的作用。其重要性就在于：
一是构建现代农业经营服务主体的需要。
综合性农民社区合作社既是新型生产经营主体，也是新型农业经营性服务组织，它要为社员提供全方位的生产经营服务。今年的中央一号文件把农民合作社界定为“现代农业经营服务的基本主体”。要培育农业经营性服务组织，支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水服务、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用。组建综合性农民社区合作社，正是为了发挥其基本主体和生力军作用。台湾农会——综合农协建立的农业推广服务体系，就很值得我们借鉴。这种由政府主管、农会执行、企业辅助、院所辅导的推广体系就十分健全。台湾的农协、农业院校都把推广服务的任务落实到每个人，落实到每个合作社。它不仅单纯推广农业技术，还包括教育农民、组织农民及不断改善农民的实际生活。我们组建综合性农民社区合作社，也要有这方面的服务内容，以充分发挥综合性农民社区合作社服务主体作用。
二是发展农村集体经济新型实体的需要。
目前，我国的家庭分散经营，一方面，农民的生产收益常被市场风险无情地冲淡；另一方面，农村集体经济普遍薄弱，没有形成强大的农村集体经济实体。组建综合性农民社区合作社，就是发挥农村土地资产集体所有的优势，把资源变资产，资产变资本，资本变股份，让广大农民变为股民，增加农民的财产性收入，同时也壮大了农村集体经济。从而把综合性农民社区合作社，发展成农村集体经济的新型实体，带领农民致富奔小康。江苏省苏州市吴中区普遍成立了村社区股份合作社，让农民变股民，既增加农民土地增值收益，又使农民成为农村集体经济的主人。农村社区股份合作社也成为了有经济实力的集体经济新型实体。
三是创新农村社会管理有效载体的需要。
综合性农民社区合作社是具有内生动力的农民自己的组织。通过合作社的社区教育，社会福利等活动，培育农民的互助、互利、互教、互学的民主意识和社会氛围，培育农民的自主、自治意识，建立合作的自治机制。特别是通过妇女、老人、青少年的自治组织，解决农村留守人员的社会问题；通过文化娱乐、民事调解、红白理事会社区性组织，发挥农民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用，从而使综合性农民社区合作社成为农村社会管理的有效载体。
积极开展综合性农民社区合作社建设试点的几点建议
1.建议各级政府及农业主管部门能高度关注综合性农民社区合作社组建试点工作，提高其必要性和重要性的认识
一是要从新的视角，看待农业经营体制的创新，把组建新型综合性农民社区合作社工作，纳入自己的工作议程。
要从解决“三农”深层问题的高度，提高对组建综合性农民社区合作社必要性和重要性的认识；要从保护农民合法权益、提升广大农民幸福指数来全力关注这一新生事物。要摈弃组建农民综合性社区合作社就会变成“政治压力集团”的错误认识，以及把农民综合合作社等同于过去革命时期“打土豪、分土地”的农会组织错误观点。
二是要充分注意到各地农民已经有了兴办股份制社区合作社、各种联合社和产业联合体的实践，这是顺应市场经济发展的必然趋势。
各级政府和农业主管部门要关注和研究这些新生事物，认真总结经验，积极加以引导，使其向综合性农民社区合作社方向发展。
三是要充分认识到，今年中央一号文件已对农民合作社作出了新的界定，鼓励发展多元化、多类型的合作社，这就为开展综合性农民社区合作社试点开了绿灯，提供了政策依据。
可以说，开展综合性农民社区合作社试点的条件已经具备，水到渠成，各级政府应顺势而为，积极总结各地经验，积极开展试点工作。
2.建议积极慎重地开展综合性农民社区合作社的试点工作
一是要选择条件具备的乡镇村进行试点。
比如在已经组建了股份社区合作社的乡村进行试点，按综合性农民社区合作社职能和范围加以规范；又如，可以在安徽省宿州市国家创新农业经营主体试验区内，选择一、二个乡镇进行试点。根据试验区“超前探索，创新制度，先行先试，封闭运行”的原则，积极开展试点，以取得点上经验。
二是要认真设计好试点实施方案。既要借鉴日、韩等国的经验，又要符合我国的国情，有自己的特色，能够将试点单位的做法和经验，在更大范围内可以推广、复制。
三是试点工作要积极慎重，充分尊重农民意愿。
不要刮风，不要强行推动。要切实做好宣传、动员工作。要选好合作社的带头人和业务骨干，提高农民自行组建的能力和意识。
3.建议借鉴东亚地区农协经验，进行农民合作社的顶层设计，出台《中国农民合作社法》
一是日、韩等国处于东亚地区，农业农村情况与我国相近，都是人多、地少、农户小规模经营地区。
他们兴办综合农协已有近百年的历史，既有基层农协，又有全国纵向的农协系统。农协既是经济组织，又是农民自治组织。他们既解决生产与市场对接问题，又解决了农民的资金融通问题，有真正的农民合作金融组织。他们的经验非常值得我们借鉴。
二是借鉴综合农协的性质和优势，进行我国农民合作社建设的顶层设计。
日、韩的综合农协既是代表农民利益的自主性社团，又是受国家委托、协助政府实施农村公共服务的经济社会机构，还是从事生产经营流通的企业。同时，综合农协还具有整合不同主体的资源优势，在资源配置、组织制度、运行机制等方面集政府、企业、非营利组织之长，具备有一般企业和社团都无法比拟的市场竞争能力。因此，综合农协既能贯彻国家意图，又有自己的独立意志，有利于处理好政府、市场和农民之间三者关系。因此，我国的农民合作社发展，特别是综合性农民社区合作社的建设，要借鉴日、韩的这些经验和做法，进行农民合作社的顶层设计，以进一步推进我国农民合作社向高层次发展。
三是建议在修改农民专业合作社的基础上，出台《中国农民合作社法》。
中国农民合作社的发展，已超出了原有的农民专业合作社法的范围，为此，今年中央一号文件已提出适时修订农民专业合作法的要求。建议要在修改农民专业社法的基础上，把多元化、多类型的合作法纳入调整范围，特别是要把综合性农民社区合作社包括进去，出台涵盖所有合作社的《中国农民合作社法》，以更好地推进中国合作社事业的发展。
（陈进系安徽省农经学会会长，陈复东系安徽省政府发展研究中心顾问，庞振月系安徽省农经学会顾问）
