□ 本刊记者/ 李小健

        土地资源是经济社会发展的重要基础。当前，我国经济社会持续快速发展对土地的需求越来越大，直接导致土地资源供需矛盾日益突出。

        2012 年12 月25 日下午，国土资源部部长徐绍史，受国务院委托，向全国人大常委会报告土地管理和矿产资源开发利用及保护情况时表示，“我国正处于全面建设小康社会的关键时期、深化改革开放和加快转变经济发展方式的攻坚时期、大有可为的战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。发展是硬道理，资源是硬约束，土地和矿产资源保护、利用和管理面临一系列突出问题，困难和压力有增无减。”

        在此严峻形势之下，如何进一步加强土地管理，科学有序地开发利用有限的土地资源和矿产资源，既能促进经济社会又好又快发展，又能保护耕地和生态环境，这成为我国土地管理工作面临的重大挑战。

        12月26日上午，十一届全国人大常委会第三十次会议召开分组会议，全国人大及其常委会组成人员肯定了土地管理部门2008年以来所作出的积极努力，同时建议进一步加强土地资源管控，落实最严格的耕地保护制度，节约集约用地，科学用矿，坚决反对土地低效利用及破坏生态。

        管地：有成效，有挑战

        徐绍史在报告中介绍说，本届政府以来，国务院认真贯彻落实党中央关于土地和矿产资源的大政方针和决策部署，与地方各级政府协调联动，坚持改革创新、加快制度供给，在土地管理、矿产资源利用及保护方面做了大量工作，并取得成效。

        在耕地保护方面，通过严格执行强化地方政府责任、约谈并问责地方官员、坚持占补平衡、建立补偿机制等措施，着力构建管控性保护、建设性保护、激励性保护相结合的耕地保护新格局，使耕地大量减少的势头得到了遏制。2011 年年底全国耕地保有量为18.2476 亿亩，基本农田面积稳定在15.6 亿亩以上，为我国粮食产量的九连增奠定了坚实基础。

        在宏观调控方面，建设用地管理坚持控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提高质量，有疏有堵、有保有压。一方面，在保证每年建设用地增量的同时，积极采取整治农村土地，增加城市建设用地减少农村用地，开发低丘缓坡，复垦工矿废弃地，处置闲置建设用地，科学围填海造地，开发利用戈壁、荒滩和沙漠等未利用地等8 条途径，拓展建设用地新空间。另一方面，支持边疆少数民族地区、重大自然灾害地区、集中连片特困地区的用地规划；严格限制高污染、高耗能工业用地；优先保障基础设施、战略新兴产业、改善民生等用地，对于保障性住房用地应保尽保。

        在节约用地方面，不断加强节约集约用地用矿的制度和标准体系建设，矿产勘查开发规模化水平明显提高。2008年至2011 年，单位国内生产总值建设用地面积下降30% ；整合了6574 个矿区，减少矿业权2.6 万个，全国矿山数从12 万个下降到10.8 万个，矿山年产量从68 亿吨增加到近100 亿吨。

        在矿产资源开发利用与保护方面，2008 年至2011 年，地矿勘查投入3708亿元，较前四年投入增长1.1 倍；其中中央和地方财政投入仅占15.3%，固体矿产勘查开发中社会投资占到六成。同时，中央财政共投入资金151 亿元，带动地方财政、企业和社会资金投入400多亿元，加大了对历史遗留矿山地质环境问题的处置力度。

        在维护资源所有者、使用者和群众权益方面，坚持“缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、多元安置保障”，如2008 年至2011 年，用于征地拆迁补偿、农民补助等支出3.5 万亿元，2500 多万名被征地农民纳入社会保障。启动和谐矿区建设试点，探索建立矿山企业与当地群众的资源开发利益共享机制。稳步推进农村集体土地确权登记颁证，截至2012 年10 月底，农村集体土地所有权确权登记率达86%，农村土地承包经营权登记试点工作稳步推进。

        尽管土地资源管理工作取得明显成效，但是，相对于各方面发展对土地资源越来越大的需求来说，挑战不小。

        徐绍史在报告中指出，我国正处于全面建设小康社会的关键时期、深化改革开放和加快转变经济发展方式的攻坚时期、大有可为的战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。发展是硬道理，资源是硬约束，土地和矿产资源保护、利用和管理面临一系列突出问题，困难和压力有增无减。这些问题包括耕地总量保护难度大、资源利用粗放、环境治理难度大、利益协调难度大等多方面。

        保地：严守18 亿亩红线

        我国人口众多，对粮食需求巨大，保障粮食安全始终是我国头等大事。而要切实保障粮食安全，必须加强耕地资源保护。

        摆在眼前的事实是，耕地总量保护难度加大、质量值得关注。我国人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。我国人均耕地仅1.35 亩，不到世界平均水平的二分之一。中低产田占耕地总面积近70%。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源少且大多分布在生态脆弱地区，补充优质耕地越来越难。建设用地供需矛盾突出，城镇和农村建设双向挤占耕地，违规违法占用耕地的压力依然很大。耕地保护补偿机制有待尽快建立。

        在马启智委员看来，当前耕地总量大量减少已经开始危及18 亿亩红线。理由有四点：一是继续大规模占用耕地难以逆转，宜农后备耕地难以占补平衡。根据全国主体功能区规划，到2020年，各类建设占用耕地新增面积控制在4500 万亩以内，耕地保有量不低于18.05 亿亩（ 现有耕地18.24 亿亩）。确保耕地长期保持在18 亿亩以上，关键是要拥有大规模宜农后备耕地。2010年，国家发改委向全国人大常委会报告粮食安全工作时认为，我国宜耕耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地的不足7000万亩，且主要分布在北方和西部干旱地区。总体上，未来依靠后备资源弥补耕地“农转非”缺口不现实。大体估计，目前全国可靠后备耕地约3000 万亩，不能弥补2020 年占用4500 万亩缺口。

        二是耕地保护形势严峻。据国土资源部统计，1996 年全国耕地面积19.51亿亩，到2007 年减少到18.26 亿亩，11年间耕地面积减少了1.25 亿亩，超过产粮大省河南的全部耕地面积。从近年情况看，尽管实行最严格的耕地保护制度，但受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁、非农建设占用、“三废”污染等因素影响，耕地数量仍逐年减少，保护形势严峻。

        三是“占优补劣”现象普遍。我国耕地总体质量不高，中低产田面积合计12.8 亿亩，占全国耕地面积的70.5%，优质农田与劣质农田的粮食产量相比，差距达2—3 倍。而目前保护耕地“重数量、轻质量”倾向普遍，“占优补劣”现象严重。据农业部统计，由于近10 年全国耕地“占优补劣”导致粮食生产减少120 亿公斤以上。到2020 年占用的4500 万亩耕地，大多数却是良田沃土，相当于劣质耕地1 亿亩以上。同时必须看到，地方上报的占补平衡数据，往往水分很大。

        四是退耕还林将减少现有耕地。为确保生态安全，国家从1999 年开始实施退耕还林工程，到2007 年总计退耕还林1.4 亿亩。实际上，我国未来还必须进一步退耕还林。

        综合上述原因，马启智委员认为18亿亩耕地红线已很难守住，突破只是时间问题。就目前粮食供给紧平衡来讲，耕地红线被突破意味着威胁粮食安全。基于此，马启智委员从保障粮食安全角度建议，希望政府部门落实最严格耕地保护制度，根除“占优补劣”现象，尽可能保障耕地的数量和质量，系统地研究和解决当前农业发展存在的问题。

        “严格的土地管理和耕地保护对于我国未来的粮食安全和国家安全都是非常重要的。”侯建国委员表示，未来城市化和经济发展对土地的需求，肯定还是刚性的，而且会越来越大。由于耕地的质量好坏差别很大，他认为应树立高质量的耕地是一种不可再生的宝贵资源的观念。因此，在未来的工作中要更加严格地执行占补平衡制度，不仅要重视耕地数量上的占补平衡，更应该重视耕地的质量，保护高产的良田。

        同时，许多委员建议继续做好开发低丘缓坡、整治农村土地、复垦工矿废弃地等多方面工作，科学增地，缓解城市建设用地压力。

        用地：节约集约增效

        令人深恶痛绝的是，土地资源供需矛盾原本十分突出，一些地方却不当一回事，使浪费土地现象大量存在。

        徐绍史在报告中指出，部分城镇规模过度扩张，人均建设用地高于国家标准，高于资源短缺甚至资源丰富的国家。一些开发区和新区违反规划设置，盲目扩大规模。农村人口向城市转移但农村居住用地还在扩大，农村空闲住宅一般达到10%—15%，出现了一些空心村。矿山企业集约化程度不高，矿产资源综合利用水平明显低于发达国家。

        粗放利用土地资源，这与许多全国人大及其常委会组成人员深入地方调研所掌握的情况一致。金硕仁委员表示，城镇化加快推进，使农村人口向城镇聚集，这是必然趋势。推进城镇化制定规划，本身是比较科学、比较严密的。可是，执行环节出现了问题，许多城镇、许多领导干部不按规划办事，按长官意志办事。由于决策者缺乏规划观念和法制观念，乱改规划、乱占耕地、滥砍树木、随意改造湖面和荷塘等现象不时发生。有些地方对小城镇的功能、性质和定位把握不够准确，只追求面积扩大，盲目向外扩张，造成土地资源的浪费。如此，盲目大规模用地必然导致效率低下，“到处都在建造大马路、大广场、大建筑。一个20 来万人口的城市建造100 多米宽的大马路有必要吗？一些开发区基本都是城市化，宽宽的公路、园林式的厂区，看不出是工业区还是城区。一些国外的工业园区，他们的土地利用节约得很好，路很窄，单行道，许多标准厂房是二层、三层，就是搞工业，不搞城市化。”

        针对土地利用粗放问题，金硕仁委员建议，要坚决依法约束土地。要法律手段、行政手段和政策手段并用，确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地量等约束性指标的落实。要深化土地资源使用的改革。改革重点放在土地有偿使用上，全力扩大有偿使用国有土地的覆盖面，减少城市用地中划拨用地比重，避免产生大广场、大马路等现象。要全面提高劳动等要素生产率，降低生产成本，抓好矿产资源的保护与增效。继续深化资源性产品价格改革，增强资源合理利用。

         用矿：合理开采与保护生态并重

 

        在矿产资源利用及保护、环境治理等方面，我国也面临诸多挑战。我国矿产资源总量大、人均少，一般矿多、大宗战略性矿产少，贫矿多、小矿多、共伴生矿多；人均探明矿产资源储量只占世界平均水平的58%，居世界的第53 位。一些重要矿产对外依存度高，如石油、铁、铜、铝、钾盐等对外依存度均超过50%。矿产地和资源储备不足。矿山环境和安全生产问题比较突出。

        “总体来讲，我国的资源是短缺的，但是在资源的综合利用方面做得远远不够，导致资源的浪费和破坏。”吕薇委员表示，在调研中发现，氧化铝矿的矿场上堆放的大量矿渣，里面就有很多有用的矿物质没有综合利用和提取。

        因此，吕薇委员认为政府应更多地利用经济手段，鼓励企业有效地综合利用矿产资源，比如根据矿产资源的含量来确定资源税的征收比例，含量比较高的矿，资源税的征收比例就要高一些。全国人大代表刘艺良认为，部分中小型矿产企业目前没有从根本上摆脱粗放型的经营方式。从总体上看，与世界的先进水准相比较，还有很大的差距，主要表现在矿产的结构不合理，技术的装备相对落后，能源和原材料的消耗比较高，导致资源浪费比较大，综合利用率也较低。他希望国家有关部门，特别是国土资源部要引导矿产企业摆脱这种粗放式的经营方式，优化矿产结构，提升技术装备，降低能源和原材料的消耗，甚至减少和避免资源的浪费。

        采矿尤其是无序采矿，对矿山环境造成破坏极大。对此，索丽生委员非常关心。他说，目前采矿有一个明显的情况，就是“企业获利，政府背包袱，居民受害”。为保护矿山生态，他建议进一步提高资源税率和矿业权使用费标准，利用经济杠杆和倒逼机制，促进节约、集约开发利用矿产资源；建立、完善并真正落实矿山地质环境治理恢复保证金制度和开发建设项目水土保持方案审批制度，有效地监督矿山企业履行矿山地质环境保护和治理恢复以及水土保持方面的义务；建立采矿环境资源补偿制度，补偿金主要用于环境和资源的保护和修复，补偿金的使用应该向企业所在地的地方和采矿区的居民倾斜。

        徐绍史认为，土地和矿产资源管理面临的突出问题重大而复杂，具有历史性、全局性和基础性。这些问题的产生与我国特殊的资源国情有关，与所处的特定发展阶段有关，也与深层次的体制机制法制障碍有关，还与改革跟不上、工作跟不上有关。

        “解决这些问题，必须加强总体设计，加快改革步伐。”他表示，党的十八大为我们描绘了全面建成小康社会的宏伟蓝图，把生态文明建设纳入五位一体的总体布局。下一步工作要贯彻落实党的十八大精神，坚持改革创新、加快制度供给，把土地矿产资源保护、利用和管理放到经济社会发展全局中来谋划、来推进，为保发展、保资源、保民生、保生态作出应有贡献。