——访中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏

2013年05月03日

本报记者 李海涛

        “尽管《农村土地承包法》、《物权法》等法律对农民土地承包经营权保护已经有了非常明确的规定，但实践中农民土地权益仍然屡受侵犯。”中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、中国农业经济法研究会副会长任大鹏在接受本报记者专访时指出，维护农民的土地权益，是法律的基本要求。凡是借土地承包经营权流转、发展现代农业、农业规模经营等名义侵害农民土地权益的，都是典型的违法现象，必须承担相应的法律责任。

        表面的合法性掩盖不住侵权实质

        在分析《农民日报》刊登的《没有土地的村庄》一文时，任大鹏说：“在该土地承包经营权流转案例中，从表面看，村委会和地产公司巧妙地避开了法律的强制性规定，似乎有着一系列的合法性。但是，胜利村农民的土地承包经营权确实已被侵犯。”

        任大鹏具体解释道，一是本案中村民并没有与土地承包经营权流转的受让主体，即地产公司之间签订流转合同，而是由村委会提供中介，但是村委会将土地租赁给地产公司时，承包方并没有参与，致使流转信息不公开，村民对地产公司实际支付的租金并不知情。《农村土地承包法》第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。根据法律意旨，承包方享有土地承包经营权流转的决定权，而作出决定的前提是获得足够的流转信息，包括受让方实际支付的流转价格。

        二是村民将土地承包经营权委托给村委会流转，委托协议是按照土地承包经营权的剩余期限，即16年的期限签订的，而村委会将土地租赁给地产公司时，期限却达30年。按照《农村土地承包法》第三十三条的规定，流转的期限不得超过土地承包经营权承包期的剩余期限。显然，村委会与地产公司之间的土地租赁合同中超过16年的部分无效。

        三是流转过程没有充分体现承包方自愿的原则。本案中，村干部先是挨家挨户收承包方的土地承包合同和土地承包经营权证书，又再派“很有工作能力”的干部给“钉子户”们做工作，农民还要承担被“断路断水掐电”的风险，这些事实体现了村民与村委会、开发区政府之间的地位不平等，签署的《土地承包经营权流转委托协议书》是在被胁迫的情形下达成的，不符合平等协商、自愿有偿的原则。

         地位不平等、处罚机制缺陷、维权成本过高导致农民土地权益屡受侵犯

        在梳理农民土地权益屡受侵犯的原因时，任大鹏说，首先，在法律实施的过程中，工商企业凭借其资金、信息等优势，造成了其与农民之间在土地承包经营权流转关系上的不平等。地方政府招商引资的利益驱动、村干部获取私利的角色偏差，强化了这种不平等，农地成为了各利益集团逐利的肥肉，而农民则成为了各种利益关系中最为弱势的一方。

        其次，对损害农民土地权益的处罚机制存在缺陷。由于对农民土地承包经营权的侵犯属于民事违法行为，其责任方式主要是停止侵害、恢复原状、赔偿等。现实中对农民土地承包经营权的侵犯往往与地方政府部门的非法干预有关，政府与工商企业形成了事实上的利益共同体，由此导致农民土地权益受损的，应当追究行政管理机关及其工作人员的行政责任。

        第三，农民自我维护其土地权益的成本过高。尽管农民土地承包经营权被侵犯，可以通过诉讼方式、仲裁方式解决，但实践中，由于农民的法律知识欠缺，又担心因维权而遭致打击报复，或者如本案中的断路断水掐电风险，难以承担维权成本。

        “工商企业通过侵害农民土地承包经营权的方式获取承包土地，往往都与农地的非农化利用目的相关，但由于地方政府基于其税收、政绩等考虑，对改变土地农业用途的现象通常是视而不见或者有意放纵。”任大鹏强调。

        保护农民土地承包经营权，需要从制度完善、利益调控、加强服务、严肃执法等方面着手

        “据此，保护农民的土地承包经营权，需要从制度完善、利益调控、加强服务、严肃执法等多方面着手。”任大鹏认为，要加强对土地承包经营权流转的行政监管，对违反法律规定侵害农民土地承包经营权的，强迫或者阻碍土地承包经营权流转的，既要明确其应当承担的民事责任，也需要有相应的行政处罚。同时，应当建立和完善工商资本进入农业的准入制度。

        在任大鹏看来，通过农民合作社等改变单个农民在土地流转过程中的弱势地位，平衡农民、村级组织、政府、工商企业等相互之间的利益关系非常重要，村级组织在土地流转过程中应当坚持信息公开、程序公正，政府应当加强层级监督，自觉维护农民土地权益。此外，还应建立和完善土地承包经营权流转的服务平台，对农民在土地维权维护提供法律咨询和法律援助；同时严格执法，杜绝土地流转中的非农化、非粮化利用现象。