廖洪乐
土地增值收益分配中农民所得比例偏低，提高农民土地增值收益分配比例有三种传统办法可供选择，但要真正建立长效机制，必须对现行集体土地征收制度进行重大改革。
一、土地增值收益分配中农民所得比例偏低
所谓土地增值收益，是指改变土地现有用途或增加开发强度新增的纯收益。一般地，土地出让总价款扣除地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五类费用后，剩余金额可视为土地增值收益，它包括支付给农民的土地补偿费、安置补助费和社会保障费用，也包括政府收取的各类税费和获得的出让金纯收益。至于全国土地增值收益规模究竟有多大，政府相关部门没有公布过权威数据。据统计，1998-2011年全国土地出让金收入累计达12.5万亿元；我们推算期间土地出让金纯收益累计约4.6万亿元。因此，1998-2011年全国土地增值收益规模在4.6-12.5万亿元之间，年均规模在3286-8929亿元之间。同样，土地增值收益分配中农民（含农民集体和农民个人，下文同）究竟占多大比例，也没有权威数据。不过，许多典型调查都揭示出如下基本事实：土地增值收益分配中政府所得比例偏高，农民所得比例偏低。根据我们对南方某市的调查，政府征收农民水田、集体建设用地和未利用土地用于商业开发时，政府与农民的土地增值收益分配比分别为48：1、98：1和196：1。现行征地补偿不仅远低于土地市场价格，也低于土地用于农业用途给农民一生所带来的纯收益。根据发改委农产品成本收益调查数据，2007-2009年南方双季水稻每公顷年产值2.35万元，北方小麦和玉米每公顷年产值2万元，按最高标准30倍补偿，南、北方每公顷耕地最多可获得征地补偿70万元和60万元，而依据2010年每公顷耕地纯收益1.23万元推算，1公顷耕地可给农民一生带来纯收益92万元（预期寿命75周岁）。针对土地增值收益分配中农民所得比例偏低问题，党的十八大提出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
二、提高农民土地增值收益分配比例的传统办法
根据已有经验，提高农民在土地增值收益中的分配比例，可采用三种办法。
第一种办法，直接提高征地补偿倍数或增加补偿费用。长期以来，我国征地补偿依据土地原用途年产值倍数确定，提高补偿倍数意味农民可获得更多征地补偿费。以耕地为例，自1999年起，征收耕地的土地补偿费由年产值（前三年平均）的3-6倍提高到6-10倍，每个需要安置农业人口的安置补助费由年产值的2-3倍提高到4-6倍，土地补偿费和安置补助费两项之和法定上限由20倍提高到30倍。2004年国务院出台新规，对土地补偿费和安置补助费总和达到法定上限（即30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可用国有土地有偿使用收入予以补贴。依据土地原用途年产值倍数确定征地补偿，会引发4个问题。一是征地补偿与地价的关联度小。通过法律修改征地补偿倍数需要一个过程，而地价却时刻都在变化。当地价处于上升通道时，农民和集体利益受损；当地价处于下降通道时，用地单位利益受损。二是不能充分体现地区差异。发达地区与欠发达地区地价差异明显，而征地补偿差异不大。征地补偿标准定高了，农民利益有保障，欠发达地区用地单位承受不了；征地补偿标准定低了，用地单位利益有保障，发达地区农民不愿意。三是不利于消除地区差异。发达地区与欠发达地区征地按原用途年产值倍数补偿，征地成本差异不大，这种做法会削弱地价对全国产业布局的调节功能，削弱地价对发达地区企业挤出效应，致使企业由发达地区向欠发达地区转移动力不足。四是很难找到一个让全国农民和用地单位都满意的补偿标准。征地补偿是按土地原用途年产值的30倍、60倍或者100倍，究竟多少倍合理？100个人会给出101个说法。
第二种办法，统一片区综合征地补偿标准。实际工作中，有些地方在征地时按片区综合价补偿，即将行政管辖区域划分成若干片区，不同片区征地补偿有差异；同片区相同土地征地补偿相同，不同土地征地补偿有差异。应当说，不同片区实行不同征地补偿和同片区内相同土地实行相同补偿是合理的。问题在于同片区内不同土地征地补偿有差异是否合理？同片区不同土地征地补偿有差异的依据在于，我国征地补偿是依据土地原用途年产值倍数确定的，由于原用途不同，不同土地年产值有差异，因此其补偿有差异也就顺理成章。事实上，政府在确定土地出让价格时并不会考虑土地被征收前是何种用途。比如，政府按每亩6万元、2万元和1万元标准分别征收耕地、建设用地和未利用土地，而在土地出让时，这些土地都以一个价格出让，不会因为未利用土地征地补偿低其出让价格就低。因此，若能统一片区综合征地补偿标准，同片区不同土地都按耕地补偿标准补偿，也可提高农民在增值收益分配中的比例。这种办法在实施初期可能会受到传统观念挑战，从农业用途看，耕地确实更有用、更值钱，因此耕地补偿标准应高于其他土地。若换一个角度，从非农业用途看，耕地与其他土地没有差别，土地价值主要受地理位置影响，而与其原用途关系不大。
第三种办法，返还给农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标。一些地方通常在征收农民集体土地后，就地或异地返还给被征地农民集体经济组织一定比例建设用地或建设用地指标，返还比例通常在5%-10%，高的可达15%-20%。如果是就地返还，政府返还多少个点就相当于农民在土地增值收益分配中的比例提高多少个点。因此，这种办法对提高农民增值收益分配比例最直接。拿到政府返还建设用地或建设用地指标后，农民集体经济组织可将其用于发展二、三产业，然后再将二、三产业开发收益分给农民。当然，这种办法也有局限性，它仅适用于征地主要用于工商业开发情形，对征地主要用于纯公益性用途情形就不太适用。
采用上述3种传统办法提高农民在土地增值收益分配中的比例，会有一些效果，但均属权宜之计。上述3种办法共有一个致命缺陷，即农民所得征地补偿数额与比重取决于政府意愿，与土地市场价格关联度不大。政府调整征地补偿标准和返还地比例的意愿，主要受城市利益集团和农民共同影响。相对而言，诸如开发商和作为现行征地制度受益方的地方政府等城市利益集团更能影响政府意愿。因此，农民土地增值收益分配比例偏低的根源在于现行征地制度。以1995-2005年为例，1995年政府与农民土地增值收益分配比为2.5：1，到2005年这个比例扩大到9.7：1。之所以出现这种现象，根本原因在于地价年年都在涨，而征地补偿标准却只提高过一次（1999），且征地补偿标准提高幅度远低于地价上涨幅度。1995-2005年，每公顷土地出让金收入由77万元上涨到355万元，上涨3.6倍，而征地补偿标准最高上限却只由20倍提高到30倍，仅提高0.5倍。
三、改革征地制度，建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制
要真正建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制，最有效的办法是对现行征地制度进行重大改革，建立“经营性用地由市场自由交易，公益性用地由政府征收，政府参照市场价格给予农民征地补偿，农民按规定缴纳税费”的新制度。只有这样，才能真正建立起征地补偿与土地市场价格联动机制，才能将政府从复杂的征地事务中解脱出来，真正行使好政府本应履行的管理与服务职能。针对我国实际情况，改革现行征地制度，需要处理好如下五个重大问题。
第一，中央政府要加强征地制度改革顶层设计。对现行征地制度进行重大改革，会涉及方方面面的利益，肯定会遇到各种阻力。中央政府要充分利用其权威，从建立社会主义市场经济体制和实现城乡一体化战略目标出发，积极推动征地制度改革。对现行征地制度进行根本性改革，仅靠国土管理部门一家的力量不够，需要农业、财政、税务、城建等多部门协同配合。为此，建议中央政府层面成立征地制度改革领导小组，加强领导与协调，待征地制度整体改革到位后再将日常管理事务交由相关部门各司其职。
第二，明确界定公共利益范围。只有真正涉及公共利益时，政府方可动用土地征收权。建国初期至改革开放前，政府征收土地办企业可视为公共利益，因为政府兴办的全民所有制企业利润全部上缴国家，形成公共利益。改革开放以来特别是国有企业改制后，我国由单一公有制转变为多种所有制并存，企业（或公司）按规定上缴税费后的大部分利润留给企业自用。在这种情形下，政府为企业征地就不再是公共利益，而是一种纯商业行为。由于1987年以来《土地管理法》没有明确界定公共利益范围，地方政府以公共利益为名，强行征收农民集体土地。似乎只有集体经济组织和农民个人用地不属于公共利益，其他任何用地都可视为公共利益，国家的土地征收权被各级政府滥用到极致。
第三，参照市场价格支付征地补偿。政府因公共利益征收农民集体土地，同样要参照市场价格支付征地补偿。建国60多年长期执行政府强制低价征收农民集体土地政策，已使人们形成惯性思维，认为政府征收就是强制和低价。实质上，土地征收制度的本质特征不是低价而是其强制性。也就是说，农民和集体经济组织可以拒绝向工商业用地单位供地，对政府因公共利益征收集体土地则必须无条件服从。当然，政府强制性征地必须支付与周边其他经营性用地大体相当的价格。如因公共利益支付的征地补偿与周边经营性用地市场价格过于悬殊，被征地较多的农民和集体经济组织利益就受损，征地阻力同样会大。因公共利益支付的征地补偿，应由政府财政和用地单位共同足额支付。
第四，建立城乡一体的建设用地市场。允许农民集体经济组织出让、出租经营性建设用地，国土部门要规范政府和农民集体经济组织两大供地主体行为，农业部门要加强对农民集体土地收入分配和使用的监管。
第五，向农民和集体经济组织征收土地增值税。农民集体经济组织和农民个人在获得土地经营收入和征地补偿的同时，需要向政府缴纳土地增值税等相关税费。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
