——访农业部农村经济体制与经营管理司负责人
本报记者 程鸿飞 彭丹梅
编者按：
2013年中央“1号文件”出台后，农民合作社再一次成为人们聚焦的热点。许多农民朋友和工作在基层的干部纷纷以各种方式联系本报，迫切希望对“1号文件”中涉及农民合作社的部分有一个更加详细的了解。为此，本报记者近日专访了农业部农村经济体制与经营管理司（文中均简称“经管司”）负责人，对大家关心的问题进行了详细解读。
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中央1号文件：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”
▲农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，主要是指农民合作社在现代农业经营体系中起组织带动作用，是联结农户和市场的主要桥梁和纽带
▲农民合作社是发展农村集体经济的新型实体，主要是指农民合作社本身就是一种集体经济形式，原有农村集体经济也可以通过合作社这种组织形式进行股份制或股份合作制改造、实体化运营并不断发展壮大
▲农民合作社是创新农村社会管理的有效载体，主要是指农民合作社能够引导农民广泛参与村级民主管理、健全村级民主决策和民主监督机制，成为加强和创新农村社会管理的重要依托
记者：今年1号文件首次将合作社定位为“基本主体”、“新型实体”和“有效载体”，将合作社地位和作用提高到了前所未有的高度，这应如何认识？
经管司负责人：这是中央在准确把握我国农业农村发展阶段性特征、深刻分析农民合作社的重要作用、系统总结农民合作社发展实践经验的基础上，对农民合作社发展地位作出的科学判断，是对农民合作社认识的进一步深化，对于统一思想、形成共识、凝聚力量，推进农民合作社发展具有重大的现实意义和深远的历史影响。
农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，主要是指农民合作社在现代农业经营体系中起组织带动作用，是联结农户和市场的主要桥梁和纽带。农民合作社的基本特点就是“生产在家，服务在社”，生产上的问题由家庭经营来解决，产前、产中、产后的服务由合作社来提供，根本宗旨就是服务成员，谋求全体成员的共同利益。与其他市场主体相比，优势就在于更利于把广大农民组织起来，改变分散经营农户的市场弱势地位，引导和带领他们参与国内外市场竞争。合作社上连农户、下接企业和市场，起桥梁纽带作用，在各种农业产业化经营模式中都是不可或缺的重要环节，是农户进入市场最便利、最有效的渠道。
农民合作社是发展农村集体经济的新型实体，主要是指农民合作社本身就是一种集体经济形式，原有农村集体经济也可以通过合作社这种组织形式进行股份制或股份合作制改造、实体化运营并不断发展壮大。原有农村集体经济产权不清晰、成员边界不明确，不适应市场经济发展要求，面临着不断弱化、虚化、边缘化的困境，多数地方发展壮大集体经济始终缺乏有效的办法。解决这个问题的出路之一，就是推进集体产权制度改革，折股量化到每个成员，组建合作社，优化配置资源要素，也可利用村集体闲置土地、厂库房、废旧校舍等资源资产，参股或兴办农民合作社，从中获得盈余分配，从而实现集体资产保值增值，发展壮大集体经济实力。同时，国家对农村的投资、补贴等也可更多地通过合作社来体现和实现，形成一种新的集体资产。
农民合作社是创新农村社会管理的有效载体，主要是指农民合作社能够引导农民广泛参与村级民主管理、健全村级民主决策和民主监督机制，成为加强和创新农村社会管理的重要依托。当前农村社会正在加速转型，农民利益结构正在加速变动，农民之间的利益分化不断增多，农村社会管理问题更加复杂。合作社秉承互帮互助、民主平等、公平团结的价值观，可以成为反映农民诉求的途径，化解矛盾的抓手，促进和谐的桥梁。通过合作社的发展，可以引导农民参与农村社会事务管理，增进群众的合作意识、民主意识、责任意识，弘扬互助团结、诚信友爱、邻里和睦的社会风范，形成良好乡风民风，维护农村社会和谐稳定。
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中央1号文件：“按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力”
▲“积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质”，是发展农民合作社的总体要求▲“加大力度、加快步伐发展农民合作社”，这是发展农民合作社的政策取向▲“切实提高引领带动能力和市场竞争能力”，这是发展农民合作社的出发点和落脚点
记者：这几年各地合作社发展十分迅猛，在数量快速增长的同时，也带来了一些问题。您能不能谈一下对“按照积极发展、逐步规范……切实提高引领带动能力和市场竞争能力”这句话的看法？
经管司负责人：这是在深入总结近些年来各地发展农民合作社实践的基础上，对发展农民合作社提出的总体要求、政策取向和基本目标。
“积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质”，是发展农民合作社的总体要求。“积极发展”，这是发展农民合作社的主基调，强调的是发展农民合作社的态度要积极，尽快扩大农民合作社的覆盖面；“逐步规范”，这是在扩大农民合作社“量”的同时，对农民合作社运行“质”的要求，强化农民合作社的制度建设；“强化扶持”，这是对政府和部门提出的明确要求，就是要针对农民合作社发展的薄弱环节，采取更加有效的政策措施，支持农民合作社发展；“提升素质”，就是要提升农民合作社的管理能力和经济实力、激发农民合作社的内在活力、增强农民合作社的带动能力。
“加大力度、加快步伐发展农民合作社”，这是发展农民合作社的政策取向，就是要求对农民合作社的支持力度要加大、发展速度要加快。“加大力度”就是要牢固树立扶持农民合作社就是扶持农业、扶持农民的理念，采取更加有力、更加有效、更加直接的政策措施，从财政、税收、金融、用地、人才和涉农项目建设等方面对农民合作社提供支持。“加快步伐”就是要求思想上要解放、认识上要提高、发展上要提速，引导和支持农民合作社实现快速发展。
“切实提高引领带动能力和市场竞争能力”，这是发展农民合作社的基本目标，也就是出发点和落脚点。发展农民合作社，就是要加强农民的联合与合作，把分散的农民组织起来合力搞经营、抱团闯市场、联手抗风险，在谈判中增强话语权、在竞争中把握主动权、在分配中扩大收益权，成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
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中央1号文件：“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制”
▲对国家补助合作社形成的资产和由合作社承担实施项目形成的资产，由合作社按照农民专业合作社法和《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行核算和管理
▲合作社要建立管护机制，要明确专人负责，建立资产管理和维护的责任制，制定具体的管护制度。对于管护费用，要分清资产不同性质进行筹集
记者：据我所知，“指导合作社建立健全项目资产管护机制”也是在中央文件中首次提出，为什么会单独提出这个问题？
经管司负责人：中央1号文件提出“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社”，就是要通过促进财政投资项目与合作社广泛对接，创新政府财政支农方式和机制，让财政支农项目更直接、更有效投入农业和农村，更好地达到财政支农项目的目标。目前一些地方在项目投资中存在着重建设轻管理，影响到项目设施持久发挥作用。基于此，中央1号文件明确提出“引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护”。这是中央第一次对国家补助项目形成的资产明确由合作社管理和维护。对国家补助合作社形成的资产和由合作社承担实施项目形成的资产，由合作社按照农民专业合作社法和《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行核算和管理。对于政府部门组织实施、并由第三方建设的项目，如果项目形成的资产与农民生产生活密切相关，项目区内有规范、成熟的合作社，经验收合格后，有条件的可将项目资产移交给合作社，这部分视同国家补助资产，并按照相关规定进行核算管理。
合作社要建立管护机制，明确专人负责，建立资产管理和维护的责任制，制定具体的管护制度。对于管护费用，要分清资产不同性质进行筹集。一是对经营性资产，合作社应从收益中提取一定的资金建立管护基金，用于资产的管护和折旧。二是对合作社成员发展生产共同受益的资产，合作社应向成员以外的受益人收取一定的资金，作为该项资产的管护经费和折旧。三是对农村纯公益性资产，管护资金可采取村集体出一点、合作社拿一点、财政补助一点的方式进行筹集。建立管护奖励机制，将合作社资产管护情况与表彰奖励、项目支持等挂钩，对资产管护好的合作社予以激励。合作社主管部门要加强指导和服务，帮助合作社健全管护机制。
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中央1号文件：“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”
▲要尊重农民的主体地位和首创精神，只要符合合作社基本原则和服务成员的宗旨，对农民有利，有助于带动农民增收、带动农业发展，都要鼓励并给予支持
记者：如何理解“多元化、多类型的合作社”？
经管司负责人：随着经济社会的发展，农民对合作内容、合作层次、合作形式的需求更加多样，推动了农民合作社多元化发展，在以农业产业开发和农产品生产经营为纽带的专业合作社以外，涌现出社区股份合作、土地合作、信用合作、劳务合作、休闲旅游农业和传统民间工艺文化产品开发等各种类型的合作社。从这些合作社参与主体看，既有龙头企业、涉农部门、村集体领办的，也有农村能人、专业大户创办的，还有一般农户自己联办的；从合作内涵看，既有围绕主导产业产品搞专业合作的，也有以盘活集体“三资”为目的搞社区经济合作的，也有为了明晰土地产权、提高产出率搞土地股份合作的，还有为农业生产提供资金支持和人力资源服务开展信用合作和劳务合作的。
党的十八大和今年的中央1号文件为发展农民合作社指明了方向。要尊重农民的主体地位和首创精神，只要符合合作社基本原则和服务成员的宗旨，对农民有利，有助于带动农民增收、带动农业发展，都要鼓励并给予支持，搞好引导服务、创造良好环境，但绝不能定任务、下指标，绝不能替农民做主、代农民决策，绝不能急功近利、一哄而起、刮风搞运动。
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中央1号文件：“实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，把示范社作为政策扶持重点”
▲中央、省、市、县都要构建多部门联合评定工作机制，完善创建标准，制定评审程序，明确发布方式，建立示范社名录，开展运行监测，实行动态管理。国家涉农项目、财政资金、人才培养、信贷资金等都要优先支持示范社发展
记者：1号文件中，“把示范社作为政策扶持重点”是不是一个明确、有力地支持示范社的信号？
经管司负责人：是的。今年中央1号文件进一步强调，“实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，把示范社作为政策扶持重点”，这是对开展示范社建设的制度化、规范化、具体化，针对性、操作性都很强，明确了示范社部门联合评定机制、分级管理制度和政策扶持重点，将规范发展与政策扶持有机结合，构建了示范社建设的长效机制。
中央、省、市、县都要构建多部门联合评定示范社工作机制，完善创建标准，制定评审程序，明确发布方式，建立示范社名录，开展运行监测，实行动态管理。国家涉农项目、财政资金、人才培养、信贷资金等都要优先支持示范社发展，增强示范社的发展能力，发挥扶持政策的乘数效应和导向作用，带动合作社增强自我发展、自我规范、自我进步的内在动力。
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中央1号文件：“完善合作社税收优惠政策”
▲要求把合作社作为独立的统计单位，纳入国民经济统计；在《关于划分企业登记注册类型的规定》中，把合作社作为单独类型，为把合作社作为单独纳税主体列入税务登记提供依据
记者：今年1号文件中提到要“完善合作社税收优惠政策”，与以往相比有什么不同？
经管司负责人：一个突出的特点就是更加细化、实在了。现行的税务登记表中“适用会计制度”一栏，并没有合作社财务会计制度的选项，导致目前合作社税务登记证“登记注册类型”一栏五花八门，有“股份有限公司”、“合伙企业”、“集体企业”、“其他企业”、“股份合作企业”、“其他内资企业”等多种类型，致使合作社在报税、享受税收优惠政策、领用发票等环节需要按照公司、企业法人规定办理相关业务，面临诸多不便。
中央1号文件提出“把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作”，就是要求把合作社作为独立的统计单位，纳入国民经济统计；在《关于划分企业登记注册类型的规定》中，把合作社作为单独类型，为把合作社作为单独纳税主体列入税务登记提供依据，在登记注册类型一栏中增加“农民合作社”，在“适用会计制度”中增加“农民合作社财务会计制度”的选项。要研究适用于合作社的专门税收政策，调整合作社税收申报期限，减少合作社报税次数。要把合作社作为单独的纳税主体和单独的登记注册类型，为合作社领用发票提供更加便利的服务。
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中央1号文件：“建立合作社带头人人才库和培训基地，广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训，引导高校毕业生到合作社工作”
▲要采取综合措施，吸引高校毕业生到合作社工作，建立健全高校毕业生进得来、留得住、干得好、流得出的激励机制
记者：合作社人才建设一直是大家关注的重点，今年1号文件专门提到“建立合作社带头人人才库和培训基地，引导高校毕业生到合作社工作”等，对此，您怎么看？
经管司负责人：人才是合作社持续发展的重要支撑，是推动合作社提升素质、健康快速发展的第一资源，必须重视。结合1号文件，要着重抓好以下工作：一是建立合作社带头人人才库。明确带头人人才入库标准，建立入库人才管理、评价、考核和奖励办法，完善人才使用和流动机制，明确人才库建设管理主体和职责。二是建立合作社人才培训基地。这是培养合作社人才的主要阵地。建立健全评价考核机制，对效果突出、学员公认的培训基地给予表彰奖励。三是广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训。重点抓好合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训。要突出顶层设计，坚持公益导向；加大投入力度，优化培训环境；创新方式方法，提升培训效果。四是引导高校毕业生到合作社工作。这是解决合作社人才匮乏的一个有效手段，也是解决高校毕业生“就业难”的具体措施。要采取综合措施，吸引高校毕业生到合作社工作，建立健全高校毕业生进得来、留得住、干得好、流得出的激励机制。对到合作社工作的高校毕业生，应同等享受基层就业的优惠政策。鼓励高校毕业生领办、创办农民合作社，在涉农项目、财政资金、税收减免、贷款贴息、厂房用地等方面给予重点支持。合作社也要积极创造条件，采取具体措施，吸引高校毕业生到社就业。
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中央1号文件：“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法”
▲在指导服务联合社建设发展中，要把握好两个方面的问题。一是联合不联合，要由合作社说了算，绝不能强制推动，绝不能自上而下。二是体现联合社的经济性、服务性和民主性的特征
记者：1号文件中“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合”也是个新的表述，您认为在合作社的联合上，政府部门应该做些什么？
经管司负责人：在激烈的市场竞争中，单个合作社经营规模普遍较小，经济实力不足，发展能力不强，难以有效应对，迫切要求加强合作社之间的联合与合作。
中央鼓励农民合作社开展合作与联合。2012年1月，国务院印发的《全国现代农业发展规划（2011—2015年）》，强调鼓励农民专业合作社在自愿基础上组建联合社。截至2012年底，全国各类联合社达5600多个。目前已有北京、江苏、新疆等12个省（区、市）的地方性法规对联合社在登记、财产关系、权利义务等方面做出了明确规定，赋予了联合社法人地位。黑龙江、海南、重庆等地规定，对农民专业合作社的优惠政策，同样适用于联合社。安徽、江苏、湖北等地注册了徽润、苏合、楚合商标，引导和支持专业合作社建立销售联社，统一产品销售。
为贯彻落实中央1号文件关于“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合”的要求，我们今后将着重抓好以下工作：在总结各地实践和经验的基础上，就组建联合社的程序和标准进行研究，配合有关部门研究制定联合社登记管理办法；指导各地研究制定联合社示范章程；“农超对接”、“农社对接”等产销对接政策和项目要向联合社倾斜，重点支持联合社申请“三品一标”认证、注册商标、推广营销产品；优先支持联合社兴办农产品加工业，引导联合社承担较大规模的涉农项目。
在指导服务联合社建设发展中，要特别注意把握好两个方面的问题。一是联合不联合，要由合作社说了算，绝不能强行推动。农民合作社之间的合作与联合必须体现“自愿、平等、互利”的原则，尊重合作社成员的意愿，坚持“自下而上”，而不是“自上而下”。二是体现联合社的经济性、服务性和民主性的特征。在功能定位上注重经济性，让合作社通过联合取得经济效益，谋取成员利益的最大化，让农民成员得到更多实惠；在价值取向上体现服务性，坚持服务成员的宗旨，提供低成本、便利化的服务；在内部管理上坚持民主性，坚持成员平等、民主办社，体现合作社和广大农民成员的共同利益。
