——从青海实践看草原生态保护补助奖励机制实施

       这是党中央国务院统筹我国经济社会发展全局做出的重大战略决策：它开启了我国草原建设的新纪元，它带来了草原保护的黄金期；它对牧区的深远影响不亚于取消农业税和林权制度改革对农业和林业的意义，它明确了在占国土面积超过40%的牧区实行生态优先的发展战略，将关乎国家生态安全却又极易被忽视的草原强力推到世人面前——这就是被誉为“草原新政”的草原生态保护补助奖励机制。

       截至到不久前青海省启动实施，这项政策所涉及的内蒙古、新疆、西藏等8个主要草原省区全部拉开了实施大幕。8个草原省区是如何从操作层面开展工作的？这块共计680亿元的“惠牧蛋糕”能否合理公平地分到牧民手中？禁牧能否禁得住、减畜能否减下去、牧民生产生活受到怎样的影响？草原生态能否逐步恢复、新政如何实施才不致落空？为此，记者选取草原类型复杂多样的青海省作为观察对象，进行研究和探析。

       若统一按每亩6元补助，有的牧户一年能拿上百万元，有的则不足千元——

       禁牧资金如何切分才能公平合理？以“标准亩”为基础，实行差异化补助

       据了解，在各省区制定草原补奖机制实施方案时，禁牧补助如何发放成了最为棘手的难题。青海省面临的困难尤为典型。

       青海省96%的区域为牧区，有天然草原5.47亿亩，居全国第四位，草原类型复杂多样。

       由于地区间人口及草原资源差异大，青海各地人均占有草原资源量和不同草原的载畜能力存在明显的不平衡。如，海西州占了全省近乎半数的疆土，人均占有草原面积达2443亩；黄南州则草原面积小、人口多，人均占有草原面积仅209亩；如果简单地按国家的禁牧补助标准，即每亩每年6元直补，海西州人均达5612元，黄南州则只有711元，两者相差8倍。

       青海省副省长邓本太在全省启动会上介绍说：“还有为数不少的农户，草原承包面积过万亩、过10万亩，甚至个别的达20万亩以上。若按6元补助，有些牧户一夜之间就成了每年拿几十万元的暴发户。这些势必造成一种不公平。”

       禁牧补助牵涉千家万户、各地情况千差万别，怎样做才能实现这项政策的公平、公正和普惠原则？这考验着地方政府的智慧和责任意识。

       经过反复调研测算，最终青海省根据国家实施指导意见规定，借鉴其他省区的做法，提出以“标准亩”为基础，实行差别化补助。其测算方法是，以全省年平均饲养1个羊单位所需26.73亩天然草原作为一个标准亩，其系数为1；草原承载能力大于标准亩的，系数大于1；草原承载能力小于标准亩的，系数小于1，由此测算出各州的标准亩系数平均值。在此基础上，综合考虑各地人口数量、牧户承包草原面积、收入差异及减畜压力等因素，按照同类地区同一标准的原则，最终确定出四个禁牧补助测算标准，其中果洛、玉树州5元/亩，海南、海北州10元/亩，黄南州14元/亩，海西州3元/亩。

       依照这种办法，各州根据实际情况再制定方案，对补贴标准进行微调；之后各县再相应地制定方案，以求相对公平合理。

       青海省农牧厅厅长、省落实补奖机制领导小组办公室主任张黄元介绍说，“具体实施中我们还采取上封顶、下保底的措施，避免出现因补助过高“垒大户”或因补助太低影响牧民生产生活的现象。”

       记者思考：“标准亩”是符合实际情况的举措。据了解，在全国实施草原生态补奖政策的8个省（区）中，除西藏、四川两省（区）按国家禁牧补助测算标准实施外，其他省（区）均根据实际情况采取差别化方式进行补助。

       今年是补奖政策实施的起步之年，力争实现良好开局至关重要。制定了科学公平的奖补资金发放方案，仅仅是迈出了关键一步，仅仅为政策的顺利实施奠定了坚实基础。而严格资金发放管理，确保奖补真正落实到牧民手中，才能使政策大步稳健前行，才能让政策落到实处。

       历时近一年调研完善，八省区中最后一个启动，力争使政策发挥最好效应——

       具体实施方案是如何确定的？书记省长亲抓，要经得起群众考验和历史检验

       9月29日，在青海省草原生态保护补助奖励机制工作启动会上，主管副省长邓本太感慨地说：“很少有哪一项政策出台，需要如此之久的研究过程。”

       去年10月国家“草原新政”出台后，青海省立即召开省委常委会议，结合“生态立省”战略，做全面安排部署；成立由主管省长任组长，农牧、财政两厅牵头，十六个成员单位组成的奖补机制工作领导小组；及时召开全省动员大会，安排七项前期工作（主要草场承包、禁牧区域划定、基本草原划定、载畜量核定、牧户数量核定、本地资料搜集整理、建立电子档案管理系统等），形成一把手负总责，财政、农牧主要抓，成员单位协助抓的责任体系。各州地市也成立了相应的组织体系。

       在实施意见和工作方案整个形成过程中，省领导更是高位推进。省委书记强卫专门听取意见并做出指示，省长骆惠宁召集有关方面讨论并给予具体指导。7月27日省政府常务会先对《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见（试行）（送审稿）》进行审议；8月12日省委常委会进行审议，强卫书记亲自主持，要求“要站在全局和战略的高度，充分认识建立草原生态保护补助奖励机制的重大意义，切实把这项关乎牧区长远发展和广大农牧民群众福祉的事情办好，力争在政策落实和草原保护效果方面走在八个省区前列。”

       “如何设计一个科学的方案，上上下下都在反反复复研究思考。”邓本太说，“光我参与研究，就不下十次。具体负责的农、财两厅的主管领导，相关部门都下了很大功夫，用‘呕心沥血’形容都不为过。”

       据青海省农牧厅草原处处长巩爱歧介绍，数月时间里，农财两厅组成调研组多次专题调研，召开座谈会听取意见；省草原监理站和草原总站多次开展入户调查和模拟测算，选择有代表性的6州15县、45个乡、135个村，反复进行模拟验证。

       邓本太自信地表态：“我相信，这个意见和配套文件，能够经得起人民群众的考验和历史的检验。”

       目前，在补奖机制启动后，青海省各有关部门正在不断强化措施加以推进。

       记者思考：八省区中青海省最后一个启动实施奖补机制，但却提出了“力争走在前列”的目标。这与其独特的地理环境及清晰的“生态立省”的功能定位有直接关联。青海草原不仅是牧民赖以生存的重要生产资料，还是涵养长江、黄河、澜沧江等江河水源的最重要植被，是青海乃至我国最重要的生态屏障，关系到“三江”下游地区的生态安全和18亿亩基本农田的整体供给能力，关系到国家生态安全、改善民生和社会稳定的大局。

       近年来青海陆续实施的三江源生态保护工程、退牧还草工程、青海湖流域治理等多项生态保护治理工程，积累了一整套经验做法和技术保障。这为其补奖政策高起点、高标准的实施奠定了强有力的工作基础，也成就了“力争走在前列”的底气和豪情。

       会不会5年过后，钱花了，牲畜没减，草原生态也无明显改善——

       如何确保新政目标取得实效？坚持群众路线不偏航，贯彻执行政策不走样

       “任务非常艰巨。”青海省草原监理站站长蔡佩云对记者说，“省里制定了一整套严格的监管措施。如将禁牧和草畜平衡工作纳入年度考核范围，建立健全省州县乡村上下联动的管护网络，完善草畜平衡核查机制，加强指导和监督检查等，以确保政策实施不拖延、不走样、不缩水。”

       监管之外，更要考虑后续产业的发展。海南州贵德县草原监理站站长沈顺杰认为，“最关键是要改变牧民的生产方式，增加牧民收入。只有牧民收入增加了，才会自愿禁牧减畜，禁牧才能真正禁得住，牲畜才能真正减下去。”

       依托生态畜牧业建设，青海省提出“禁牧不禁养，减畜不减收”。张黄元说：“牧区要大力发展生态畜牧业，农区发展规模养殖，建设养畜、科学养畜，强化社会化服务体系建设，加大牲畜棚圈、贮草棚、围栏、饲草料基地及牲畜注射栏等畜牧业基础设施建设力度，大力发展人工种草，积极推进畜种改良，强化饲养管理，提高牲畜个体生产性能，提升肉类品质，促进集约化、规模化、产业化经营。确保牧民收入不会减少，畜牧业可持续发展。”

       记者思考：方案已定，奖补机制已启动，随后四五年各省区要做的就是及时高效把政策落实到位，“确保政策实施不拖延，政策落实不缩水，政策效果不打折。”

       通过禁牧减畜，让草原得到休养生息，从而保护生态，实现牧区的可持续发展，这是长远利益；另一方面，因为禁牧和减畜，牧民畜产品的收入将会减少，这也是不可避免的。衡量补奖机制落实的如何，最重要的标准就是牧民满意不满意，草原生态好转没有。如何把保护草原生态与保护牧民的利益结合起来，在两者之间寻找一个平衡点，这考验着各地执政者的智慧和为人民服务的水平。

       我们期待着青海省、也期待着其他草原省区用行动和实效交出完美答卷。

本报记者 白锋哲 郜晋亮